Het debat over de rapportage van informateur Hamer voedt onze somberheid, schrijven Tom van Doormaal en Peter van Hoesel. In dit stuk proberen ze een schets te geven van een nieuwe bestuurscultuur. Een zakenkabinet kan die weg sneller afleggen dan nu mogelijk lijkt. Hierbij alvast enige ingrediënten voor een regeerakkoord.
Onze politiek is nogal in de war. De stuursignalen van de politiek naar de uitvoering werken vaak slecht en zijn soms onuitvoerbaar. De politiek vertrouwt nog op effectief ingrijpen in marktprocessen, maar dat lukt niet erg. De politiek is versnipperd, wordt gewantrouwd en soms openlijk geminacht. Gebrek aan respect voor onze democratie is zorgelijk. Herstel daarvan is mogelijk, maar vergt een nieuwe aanpak. Over zo’n aanpak willen we het hebben in dit stuk.
De toeslagenaffaire en het verlies aan menselijke maat is via parlementaire verhoren goed onderzocht. Nu is er weer discussie over een verdonkeremaand adviesmemo, straks weer iets anders. De vraag is: helpt een nieuwe bestuurscultuur daar tegen?
Wat voor land zijn wij eigenlijk?
Wij zijn ‘een gaaf land’, maar dan toch vooral voor wie zichzelf kan redden. Voor vluchtelingen, zorgbehoeftigen, uitkeringstrekkers, jongeren met psychische problemen en voor sommige beroepsgroepen (zoals bijvoorbeeld boeren) ligt dat lastiger.
Zijn wij ‘sociaal’? We doppen graag de eigen boontjes, zijn we soeverein in eigen kring, hechten we aan ons eigen onderwijs, willen we vrijheid om te kunnen doen wat je wilt. Bestuurlijk eigenzinnig zijn we ook: 12 provincies, 22 waterschappen, 352 gemeenten, vele intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Dit is “bestuurlijke drukte” .
Het is de vraag of er goed beleid van de grond komt als de VNG ergens tegen is, wanneer uitvoerders niet zijn geraadpleegd, als overheden elkaar in de weg zitten, als gebrek aan nationale regie leidt tot lappendekens. Het fauna en wildbeheer is een mooi voorbeeld van die ontbrekende regie.
Ons land verdient veel in het handelsverkeer en het geldkapitalisme, is wereldwijd de tweede producent van agrarische producten. Diverse grote problemen vragen ondertussen om effectieve oplossingen, zoals: het klimaat, uitstoot van stoffen die slecht zijn voor gezondheid en natuur, woningbouw, sociale ongelijkheid, een hopeloos complex belastingstelsel.
We komen met de bestaande politieke cultuur niet verder. Wat is nodig aan cultuurverandering om daar de juiste condities voor te scheppen?
Waarop de aandacht richten?
Een nieuwe coalitie zal een poging moeten doen diverse fundamentele tegenstellingen op de een of andere manier met elkaar te verzoenen. Welke zijn die tegenstellingen en hoe kun je die overwinnen?
Voor het openbaar bestuur geldt de tegenstelling: centraal versus decentraal.
Sinds Thorbecke hebben we drie bestuurslagen, maar hoe moet de centrale eenheidsstaat ruimte scheppen zodat andere bestuursniveaus hun werk zinvol en effectief kunnen doen? Het is misschien de lastigste vraag die het openbaar bestuur zich moet stellen. Het Rijk ‘decentraliseert’ maar wil in detail controleren hoe andere overheden en uitvoerders met de overgedragen taken omgaan. Gemeenten willen wel meer bestuurlijke verantwoordelijkheden, maar ook meer geld voor de uit te voeren taken. Dat is een moeilijk debat, omdat gemeenten slechts beperkt greep hebben op hun eigen inkomsten. Hun ruimte om lastige uitvoering te managen is tamelijk beperkt.
Oplossingsrichting: aandacht voor de taakverdeling in het complementair bestuur, zorg voor een helder kader van taken en verantwoordelijkheden van de verschillende onderdelen van de overheid zonder onnodige overlappingen, waarbinnen alle actoren een zinvolle rol kunnen spelen.
Voor de samenleving is van belang: publiek of privaat
In de jaren tachtig kwam het neoliberaal denken op gang, waarin de groeiende overheid het probleem was en de markt de oplossing. Zo ontstond de privatisering. De weerstand hiertegen is in het laatste decennium sterk gegroeid, mede door de groeiende sociaaleconomische tegenstellingen. De markt creëert excessieve verdienmodellen rond de publieke taken. Ook een puur ambtelijke uitvoering werkt niet goed, dus er is een tussenvorm nodig die dit spanningsveld kan verhelpen.
Oplossingsrichting: zonder in oude reflexen te schieten werken aan een tussenlaag van maatschappelijke organisaties met een specifiek takenpakket, specifieke verantwoordelijkheden en een specifieke juridische status.
Voor de economie en welvaart is er nog een klassieke tegenstelling: arbeid en kapitaal.
Welke rol heeft arbeid in het productieproces, hoe verdelen we loon en rendement en welke wettelijke regels hebben we daarbij nodig? Het is de materie van de platformeconomie, de deeltijdarbeid, uitbuitende contractvormen. De flexibilisering die moderne ICT mogelijk maakt is een emanciperende kracht, maar onevenwichtige machtsverdeling op de arbeidsmarkt een zorgelijk bijproduct. De positie van schijnzelfstandigen is niet te vergelijken met die van de zelfstandige professionals.
Oplossingsrichting: de commissie Borstlap heeft hier een visie op ontwikkeld en de sociale partners hebben hierover inmiddels via de SER een globaal akkoord bereikt. Voor ‘polderakkoorden’ is de verleiding dat de sociale partners selectief gaan winkelen groot, maar het gaat om de samenhang van de voorstellen. Hierbij komt ook een basisinkomen (dan wel negatieve inkomstenbelasting of verzilverbare heffingskorting) in beeld. De ervaring in de coronacrisis wijst er op dat massale inkomensgaranties mogelijk zijn en positief kunnen uitwerken.
Voor de economie is er ook nog een recentere tegenstelling: lokaal en mondiaal.
De globalisering heeft geleid tot enorme wederzijdse afhankelijkheden tussen economieën en bovendien tot vervoersstromen die slecht uitpakken voor milieu en klimaat.
Lokaal produceren wordt ondertussen steeds meer gewaardeerd. De Coronacrisis heeft dit nog verder versterkt. Aan de andere kant verdient het Nederlandse bedrijfsleven goed aan die vervoerstromen; ook de economieën van lagelonenlanden hebben belang bij lange logistieke ketens.
Oplossingsrichting: lagelonenlanden krijgen na verloop van tijd te maken met hogere lonen, hetgeen aan de ene kant ‘reshoring’ makkelijker maakt maar tegelijkertijd hun economieën versterkt. Ook robotisering levert een belangrijke bijdrage aan reshoring, omdat het aandeel van de loonkosten in het productieproces hiermee wordt verlaagd.
Verbeteringen in het openbaar bestuur
Welke wezenlijke veranderingen in de bestuurlijke praktijk zijn nodig? We schetsen die hieronder.
Deze veranderingen zijn niet makkelijk te realiseren binnen het huidige politieke klimaat. Een zakenkabinet zou dit volgens ons beter voor elkaar kunnen krijgen.
Een open beleidsproces
Beleid ontwikkelen in beperkte kring leidt tot slechtere en eenzijdige oplossingen.
Door burgers, bedrijven en uitvoerders te betrekken in het beleidsproces komt beleid tot stand dat doelmatiger, doeltreffender, consistenter en rechtvaardiger is. Daarmee groeit ook draagvlak voor dat beleid.
Een open beleidsproces vraagt andere houdingen, kennis en werkwijzen. Empathie en respect voor andere belangen is daar een centraal element in.
Het politieke proces zal wezenlijk moeten veranderen: het machtsstreven van de partijgangers en partijelites is nu te dominant bij de vorming van ideeën.
Testen in de praktijk
Beleid werkt alleen als het veld er goed mee kan omgaan.
Door beleid te ontwikkelen met de werkvloer kan er nieuw beleid ontstaan dat veel beter werkt. Denk bijvoorbeeld aan veldexperimenten, systematische terugkoppeling van uitvoerders naar het betreffende ministerie en beleidsevaluaties door middel van visitaties.
Op elk beleidsterrein betekent dit een serieuze verandering in functioneren en werkwijze van het betreffende ministerie. Zowel de ontwikkeling van het beleid als de omgang met de uitkomsten daarvan zullen anders moeten worden georganiseerd.
Eenvoud als toetssteen
Ingewikkeld beleid kost meer, is vaak onrechtvaardig, ondermijnt de effectiviteit door conflicten met andere beleidsvelden en kent meer risico en uitvoeringsproblemen.
Door eenvoud als overkoepelend criterium te hanteren voor het overheidsbeleid wordt de kans vergroot dat het beleid doelmatig, doeltreffend, consistent en rechtvaardig uitpakt. Door bij elk beleidsvoorstel expliciet te laten zien wat op deze punten wordt verwacht van het nieuwe beleid krijgt het parlement meer mogelijkheden om het beleid vooraf te toetsen.
Belangrijk is ook hier het politieke proces: ingewikkeldheid ontstaat omdat politieke groepen hun (vermeende) achterbannen willen bedienen. Eenvoud is vooral verbonden met algemeen belang.
Continu verbeteren
Beleid slijt. De samenleving verandert voortdurend, technologie biedt steeds weer nieuwe mogelijkheden, invloeden uit de EU, burgers en bedrijven lukt het steeds beter om gevolgen te ontlopen, etc..
Maatregelen moeten daarom niet in beton worden gegoten, maar er moet ruimte zijn om beleid voortdurend te verbeteren. Dat zou kunnen door systematische aandacht voor kwaliteit de organiseren, bijvoorbeeld als extra taak voor de ambtelijk top, met een verantwoording naar de politiek. Ook door uitvoerders ruimte te geven om met verbetervoorstellen te komen, al of niet gegenereerd via experimenten. Ook dit is een fundamentele verandering van werkwijzen van ministeries.
Afschaffen obsoleet beleid
Beleid moet soms stopgezet/afgeschaft, omdat het de samenleving danig in de weg is gaan zitten. Het is daarom zinvol om elke beleidsmaatregel te voorzien van een horizonbepaling. De Algemene Rekenkamer zou gevraagd kunnen worden om na te gaan welke beleidsonderdelen moeten worden beschouwd als obsoleet. Woensdag gehaktdag zou dan tevens kunnen worden gebruikt om met dit soort onderdelen te stoppen dan wel die binnen afzienbare termijn te vervangen.
Conclusie
Een zakenkabinet zou deze omslag binnen een regeerperiode van vier jaar moeten realiseren. Wij “slaan niets om”, maar pleiten voor gerichte cultuur- en organisatieveranderingen, in het politieke proces, maar ook in de uitvoering.
Voor de politiek betekent dit het organiseren van verantwoording door de ambtelijke organisaties. Voor departementen betekent het leren samen werken met maatschappelijke partners: niet langer complexiteiten in de uitvoering, maar heldere coalities in de samenleving.
Als dat zou lukken zal blijken dat de kwaliteit van het beleid ervan opknapt en dat het vertrouwen van burgers en bedrijven in de overheid merkbaar verbetert.
Peter van Hoesel is emeritus hoogleraar bestuurskunde bij de EUR, in het bijzonder op het gebied van toegepast beleidsonderzoek. Politicoloog Tom van Doormaal heeft gewerkt bij gemeenten in het welzijn en volkshuisvesting en ruim 20 jaar bij het ministerie van VROM. Beide auteurs schrijven ook voor het Platform O.
