Het strenge bijstandsregime leidt niet tot meer uitstroom naar werk. Soepelere regels doen dat evenmin, maar zorgen wel voor meer gezondheid, participatie en politiek vertrouwen, blijkt uit promotieonderzoek van János Betkó. Vooral voor de meest kwetsbaren.
Tussen 2017 en 2020 werd in Nijmegen een bijstandsexperiment gehouden. Ik verdedigde er recent mijn proefschrift over. In dit gerandomiseerde experiment werden bijstandsgerechtigden gevolgd in zowel het reguliere regime van de Participatiewet als in twee alternatieve, wat ruimhartigere regimes. Deze alternatieven waren meer onvoorwaardelijk van aard en gaven deelnemers meer ruimte, door het verregaand versoepelen van de re-integratieregels en de mogelijkheid meer bij te verdienen naast de uitkering.
Dergelijke experimenten vonden ook plaats in vijf andere gemeenten.[1] De resultaten ervan zijn in meerdere rapporten en artikelen beschreven, onder andere op Sociale Vraagstukken. Belangrijke conclusie uit alle experimenten was dat er qua uitstroom uit de uitkering naar werk weinig verschil is tussen de reguliere en de experimentele aanpakken.
De huidige aanpak, met alle dwang, verplichtingen en boetes, blijkt het in dat opzicht dus niet beter te doen dan een meer onvoorwaardelijke aanpak, gebaseerd op meer vertrouwen in en autonomie voor mensen in de bijstand.
Alternatieve regimes voor subgroepen beter
Voor mijn onderzoek keek ik, mede op verzoek van de lokale Nijmeegse politiek, naar zaken die vaak minder aandacht krijgen dan uitstroom, namelijk de ‘brede baten’, zoals vertrouwen, gezondheid en participatie. De uitkomsten sluiten aan bij de hierboven genoemde landelijke analyses over uitstroom naar werk.
Wanneer we de uitkomsten van de experimentele bijstandsvormen vergelijken met die van de Participatiewet zien we bij de ‘brede baten’ eveneens weinig significante verschillen. Dit is in zichzelf een belangrijke bevinding: vanuit het oogpunt van effectiviteit zijn alle strengheid, dwang en boetes die de Participatiewet kenmerken dus onnodig.
Daarnaast is onderzocht of er subgroepen zijn die het beter of slechter doen in de alternatieve regimes. Het antwoord is ja. Onder de deelnemers met bepaalde persoonskenmerken vond ik inderdaad positieve, statistisch significante effecten van het soepelere bijstandsbeleid. Bij hen leidt een meer op vertrouwen gebaseerde aanpak tot een betere gezondheid en meer participatie (onder andere vrijwilligerswerk en mantelzorg).
Zo bleek onder andere dat deelnemers met een relatief zwakke mentale gezondheid meer gingen participeren. Deelnemers met weinig zelfvertrouwen boekten meer gezondheidswinst. Deelnemers met een migratieachtergrond waren beter af op het gebied van zowel gezondheid als participatie. Er is sprake van een duidelijk patroon. Het gaat in grote meerderheid om kwetsbare groepen die meer baat hebben van de experimentele vorm van bijstand.[2] Met andere woorden: het reguliere sociale vangnet – de bijstand – lijkt het slechtst te werken voor de meest kwetsbaren.
Al jaren bekend
Dat is nogal wat, want het sociaal beleid is er natuurlijk in eerste instantie voor kwetsbaren, maar tegelijkertijd is er de vraag: hoe schokkend is dit onderzoeksresultaat? We weten toch al jaren dat ons sociale stelsel niet functioneert voor een deel van de mensen die ervan afhankelijk zijn? En dat het stelsel vooral faalt voor juist die mensen die het vangnet het hardste nodig hebben?
Het Sociaal en Cultureel Planbureau stelde in 2019 al vast dat de Participatiewet geen succes was en te veel uitging van mensen die niet willen werken maar wel kunnen, terwijl in de praktijk eerder het omgekeerde het geval is. De WRR wees er in 2017 op dat we te veel verwachten van mensen, met name kwetsbare mensen, op het gebied van zelfredzaamheid, en dat de overheid daar een realistischer verwachting over zou moeten koesteren.
Bestuurskundige Roel in ’t Veld nam de schuldenproblematiek onder de loep, en hekelde de ‘anonieme wreedheid’ van het systeem, waar met name de mensen met de minste competenties slachtoffer van zijn. Zeer recent onderzoek uit Amsterdam door hoogleraar actief burgerschap Monique Kremer toont aan dat het de verzorgingsstaat zelf is die een bron van stress is geworden. Mensen met relatief weinig opleiding en digitale vaardigheden moeten complexe handelingen verrichten om van die verzorgingsstaat gebruik te kunnen maken en dat levert stress op.
Dus ja, het is goed dat in een Nijmeegs experiment empirisch is aangetoond dat juist de meest kwetsbaren baat hebben bij een meer onvoorwaardelijk en op vertrouwen gebaseerd beleid – en dat is ook echt een nuttige toevoeging aan de bestaande kennis. Maar tegelijkertijd is deze uitkomst voor weinigen bekend met het onderwerp een verrassing, vermoed ik.
Politiek aan zet
Als je een sociaal stelsel hebt dat bedoeld is om de kwetsbare mensen te ondersteunen, maar de praktijk is dat het anoniem, ingewikkeld, bureaucratisch en wantrouwend is en soms zelfs door deskundigen als ‘wreed’ wordt getypeerd, dan is er het nodige te doen voor de landelijke politiek.
Dat is des te urgenter, omdat het vertrouwen in de politiek met rasse schreden terugloopt, en zich op een dieptepunt bevindt. In een interview vertelt politicoloog Tom van der Meer dat politiek vertrouwen geen doel op zich moet zijn van ‘Den Haag’, maar dat vertrouwen moet volgen uit een betrouwbare overheid zijn, die de grote vraagstukken van deze tijd effectief aanpakt.
Meer wortel werkt
Het effect van het experiment op het politiek vertrouwen van deelnemers is zoals gezegd ook onderzocht. En warempel: het vertrouwen in de (lokale) politiek blijkt dus daadwerkelijk te kunnen stijgen als mensen beleid ervaren dat meer is gebaseerd op autonomie en onvoorwaardelijkheid, een wederkerige relatie, wat meer ‘wortel’ en wat minder ‘stok’. Sterker nog: voor een deel van de deelnemers was het juist het op een meer fatsoenlijke manier benaderd worden die ervoor zorgde dat het vertrouwen steeg.
Eén van de grote problemen van deze tijd is de crisis in bestaanszekerheid – de stress en ellende waar mensen in armoede mee te maken hebben en het huidige systeem dat soms eerder bron van ellende en stress is dan oplossing. Er zijn genoeg aangrijpingspunten waar Den Haag mee aan de slag kan. Meer uitgaan van vertrouwen en minder van wantrouwen. Normen voor uitkeringen die hoog genoeg zijn om van te leven, zonder een beroep te hoeven doen op tal van kleine potjes en losse regelingen. Op die manier de administratieve last en bureaucratie drastisch terugdringen. Meer persoonlijk contact met de burger. En zo de stress en onzekerheid bestrijden van mensen die hiervan afhankelijk zijn.
De bijstandsexperimenten laten zien dat er geen negatieve effecten te verwachten zijn van een meer onvoorwaardelijke aanpak. Mijn Nijmeegse vervolgonderzoek toont dat het aannemelijk is dat er bovendien positieve effecten zijn op het gebied van gezondheid, participatie en politiek vertrouwen.
Zoals gezegd zijn de problemen en de voorgestelde oplossingen allemaal geen nieuws. Wel is er nóg een stukje wetenschappelijke onderbouwing dat we die kant op moeten – en liefst met enige spoed, om het leed van mensen in kwetsbare posities niet nodeloos voort te laten duren.
Dit artikel verscheen eerder bij Sociale Vraagstukken. János Betkó was ambtelijk projectleider van het Nijmeegse bijstandsexperiment. Hij is nu coördinator bestaanszekerheid bij de gemeente Nijmegen en werkt als universitair docent bij de afdeling bestuurskunde van de RU. Lees hier zijn proefschrift 'Effects of welfare policies based on autonomy and unconditionality: A social experiment with social assistance recipients'.
Noten
[1] Dit waren Deventer, Groningen, Nijmegen, Tilburg, Utrecht en Wageningen. Daarnaast waren er enkele gemeenten (waaronder Amsterdam en Apeldoorn) die een soortgelijk experiment uitvoerden, maar zonder toestemming van het ministerie van SZW en daarom in een iets aangepaste vorm. Ik beperk me hier tot de zes eerstgenoemde gemeenten, omdat deze veel met elkaar gemeen hebben en in verschillende artikelen waar ik naar verwijs samen worden geanalyseerd.
[2] Wat deze bevinding nog veelzeggender maakt, is dat de mensen die zich op hebben gegeven voor dit (op vrijwillige deelname gebaseerde) experiment met name behoren tot de gemiddeld genomen minder kwetsbare groepen: denk aan relatief hoog opgeleid, zonder migratieachtergrond en minder gebukt gaand onder stress. Wanneer we dan één (kwetsbare groepen hebben meer baat) optellen bij één (deze groepen deden minder mee) leidt dat tot de conclusie dat de gevonden effecten hoogstwaarschijnlijk artificieel klein zijn door de selectie-bias. Het is aannemelijk dat wanneer het experimenteel geteste beleid uitgerold zou worden over de totale populatie (nog) veel betere resultaten gehaald worden op het gebied van gezondheid en participatie.
