Het neoliberalisme, hoe je het ook precies definieert, lijkt diep geworteld in zowel het denken van onze politici als in onze politiek-economische instituties. In de V.S. is er echter één terrein waarop ze langzaam plaats lijkt te maken voor een Amerikaanse politieke traditie die de afgelopen jaren voor de tweede keer nieuw leven is ingeblazen. Een traditie bestaande uit wetgeving en een praktijk van handhaving die zich tegen kartels keert en werk maakt van trustbusten. Een traditie waarvan ik de voorvechters hier schaar onder de zowel in het Engels als Nederlands bruikbare term: antimonopolisten.
In Capitalism and Freedom beschrijft Milton Friedman een niet onbelangrijk probleem. Our minds tell us, and history confirms, the great threat to freedom is the concentration of power. Anders dan de neoliberalen begrijpen antimonopolisten echter dat die waarschuwing ook geldt voor de concentratie van economische macht.
Antimonopolisten onder Theodore Roosevelt
De traditie van de antimonopolisten is terug te voeren tot de Amerikaanse economie van het einde van de 19de eeuw. In reactie op de economische machtsconcentratie bij wat de robber barons zijn gaan heten, neemt het congres wetgeving aan. De bekendste wet, vernoemd naar Senator John Sherman, is de Sherman Antitrust Act uit 1890 Deze wet is gericht tegen kartelvorming en het ondermijnen van competitie. Het Amerikaanse Hooggerechtshof vat het doel van de wet in 1993 als volgt samen:
The purpose of the [Sherman] Act is not to protect business from the working of the market; it is to protect the public from the failure of the market. The law directs itself not against conduct which is competitive, even severely so, but against conduct which unfairly tends to destroy competition itself.
Het aannemen van de Sherman Act op zichzelf leidt echter niet direct tot verandering. Die komt pas wanneer Theodore Roosevelt de wet activeert door zaken aan te spannen tegen de trusts. De noodzaak daartoe wordt goed geïllustreerd door de economische ontwikkelingen in de jaren 1895 tot 1904. In die jaren is de Trust-movement actief, die een gemonopoliseerde economie voorstaat. Het resultaat is te zien in een grootschalige overname en fusiegolf. Van 2274 productiebedrijven die in 1895 actief zijn, zijn er door fusies en overnames in 1904 nog 157 over [1, Wu, p.24], die in de meeste gevallen hun industrie domineren.
De eerste grote zaak spant de regering Roosevelt in 1903 aan tegen Norther Securities Co. Deze nieuw opgerichte holding company, zou drie grote spoorwegmaatschappijen samenvoegen tot een spoorwegmonopolie in het westen van de V.S. Deze onder leiding van financier J.P. Morgan tot stand gekomen fusie zou het grootste bedrijf ter wereld opleveren. Het Hooggerechtshof verklaart de fusie onwettig.
De bekendste zaak uit deze periode is echter die tegen Standard Oil. Het olie imperium van Rockefeller, dat sinds de jaren 70 van de 19de eeuw monopolist is. Het heeft elk denkbare methode gebruikt en haar omvang en macht ingezet, om (kleine) concurrenten te elimineren om die positie te krijgen en te behouden. Dat blijkt ook uit The History of the Standard Oil Company van onderzoeksjournalist Ida Tarbell, dat in die jaren een groot publiek bereikt. In de zomer van 1906 besluit het kabinet van Roosevelt unaniem om Standard Oil voor de rechter te slepen [Wu, p.66]. 5 jaar later, in 1911 wordt de regering ook hier door het Hooggerechtshof in het gelijk gesteld. Het door Rockefeller in decennia opgebouwde olie-concern moet worden opgeknipt.
Dan breekt de eerste wereldoorlog uit en veranderen de politieke prioriteiten van Roosevelts opvolgers. In de jaren twintig raakt het handhaven van de antitrustwetten verder in het slop. Mede door de minister van financiën, Andrew Melon. Hij is de machtigste private bankier van het land en eigenaar van tal van met elkaar verweven banken en bedrijven. Hij werkt onder drie presidenten, hoewel het misschien beter is te zeggen dat drie presidenten voor hem werken [2, Stoller, p.33]. 'Mellon […] would fuse government and business to make the world safe for monopolists'. [Stoller, p.39]. Monopolistische bedrijven, waaronder die van hemzelf, wordt geen strobreed in de weg gelegd. Het ging economisch tenslotte ook geweldig in de roaring twenties, althans tot 1929.
Antimonopolisten onder Franklin Delano Roosevelt
Dat verandert onder Franklin Delano Roosevelt, maar pas in zijn tweede termijn. Dan krijgen de antimonopolisten in zijn regering de overhand. In 1937 wordt de Federal Trade Commission (FTC) - het onafhankelijke anti-trust-agentschap van de federale overheid - nieuw leven in geblazen en wordt gestart met de voorbereidingen voor een zaak tegen het aluminium monopolie van Alcoa. Het monopolie dat in handen is van voormalig minister, Andrew Mellon. In de jaren 30 groeit het besef dat economische machtsconcentraties hebben bijgedragen aan de economische depressie waarin het land verkeert. En er bestaat de angst dat een aluminiummonopolie als dat van Alcoa, de militaire expansie die men met het oog op Hitlers militarisering aan ziet komen, in de weg kan zitten.
In het geval van Alcoa is voor iedereen duidelijk dat het een monopolie is en ook de advocaten van het bedrijf trekken dat niet in twijfel wanneer in 1938 de zaak begint [Stoller, p.139]. Hun punt is echter dat het geen monopolie is dat z’n macht misbruikt, maar dat het monopolie voortkomt uit het voortdurend innoveren en het inzetten van nieuwe technologische kennis.
De oorlog komt dichterbij en in 1940 maakt Roosevelt duidelijk dat er jaarlijks 50.000 vliegtuigen geproduceerd moeten worden. Daar is veel aluminium voor nodig en dat blijkt er niet te zijn. Vliegtuigbouwers moeten hun productie terugschroeven, omdat Alcoa geen aluminium levert. Het congres reageert woedend, bij monde van Senator Joseph O’Mahoney. Hij verwijt Alcoa de productie te vertragen, door de aanvoer van aluminium laag te houden, om een hoge prijs te kunnen vragen. [Stoller, p.146] De zaak wordt uiteindelijk in 1945 beslecht. Alcoa verliest, maar wordt niet opgebroken. Want de overheid heeft in de oorlog concurrerende bedrijven helpen opzetten om de productie van aluminium op het gewenste niveau te krijgen. Alcoa is al geen monopolie meer. Wel wordt het gedwongen z’n patenten en know how te delen met z’n nieuwe concurrenten, evenals de aanvoer van bauxiet.
Actieve jaren van de FTC volgen onder Thurman Arnold, die de organisatie van 1938, tot 1943 leidt. In die jaren worden bijna evenveel zaken aangespannen als in de eerste 48 jaar van het bestaan van de Sherman act. Alleen al in zijn eerste jaar komt de FTC met 1375 aanklachten, in 213 zaken in 40 industrieën. Er lopen 185 onderzoeken en louter de aankondiging van een onderzoek laat de prijzen met 18 tot 33 procent zakken. Het leidt tot vergaande veranderingen in de auto-industrie, de filmindustrie, de zuivelindustrie, de aannemerij, de bandenindustrie, de pers, de staalindustrie, de retail, de tabaksindustrie, de schoenenindustrie, de kunstmestindustrie en zo verder. [Stoller, p. 150]
Deze actieve overheidspraktijk tegen monopolistische bedrijven, helpt de cultuur in het Amerikaanse bedrijfsleven te veranderen. Het is duidelijk dat te grote economische concentraties de aandacht trekt van een overheid die durft aan te pakken. Vele zaken volgen in de jaren 50 en 60, onder meer tegen IBM.
https://www.flickr.com/photos/43107677@N07/5138683050
Het beeld Man Controlling Trade van beeldhouwer Michael Lantz, naast het gebouw van de FTC in Washington
Duitsland en Japan
Direct na de oorlog krijgt de binnenlandse antimonopolie-praktijk ook twee buitenlandse vestigingen. In Duitsland leunde de oorlogsindustrie op de geconcentreerde economische macht van industriële monopolies. 'Hitler’s rise and exercise of power were facilitated by the German Republic’s tolerance of monopolies in key industries, including the Krupp armaments company, Siemens railroad and infrastructure, and, most of all, the I.G. Farben chemical cartel.' Een Amerikaans militair rapport uit 1945: I.G. Farben groeide uit tot 'a colossal empire Serving the German state as one of the principal industrial cores around which successive German drives for world conquest have been organized.' [Wu, p.80]
Japan kent een andere economische structuur, met grote conglomeraten van aan families gelieerde bedrijven die bekend staan als zaibatsu. Hoewel meer oligopolistisch dan monopolistisch zijn deze zaibatsu ook vormen van geconcentreerde economische macht. De militarisering van Japan was zonder deze conglomeraten onmogelijk geweest.
Na de overwinning legde de Amerikanen op Jalta verschillende wensen op tafel, waaronder democratisering en dekartellisering van zowel Duitsland als Japan. [3, Aalders, p.214] Toekomstige oorlogszucht moest voorkomen worden en dat betekende dat economische concentraties die onderdeel waren van de oorlogsindustrie moesten worden opgebroken. Beide landen vielen na de oorlog (deels) onder Amerikaans bestuur en kregen te maken met Amerikaanse trustbusters.
Dat werd geen onverdeeld succes. Want hoewel voorkomen moest worden dat er weer een actieve oorlogsindustrie zou ontstaan, was er in beide landen wel industrie nodig voor de wederopbouw. Bovendien werd na verloop van tijd duidelijk dat zowel Duitsland als Japan, waar de democratie ondertussen wortel schoot, belangrijke bondgenoten konden worden in de strijd tegen het communisme. Daarvoor moesten ze zich economisch weer kunnen oprichten, wat zich in de ogen van velen moeilijk verhield tot het opbreken van bedrijven. Toch bleef de Japanse variant van de FTC een zekere invloed behouden, mede dankzij kleine en middelgrote zakenlieden. En in Duitsland alsook in de Europese Unie, is mede dankzij de Amerikaanse bemoeienis, het anti-monopoliedenken ook ingebed in onze instituties. [Aalders, p.213-254]
Bork
In de jaren 70 verandert het denken over monopolistische praktijken. De Sherman Act, die nog steeds de basis vormt voor de handhaving van de FTC, krijgt een andere uitleg. Geïnspireerd door Aaron Director - schoonbroer van Milton Friedman, kennis van Friedrich Hayek en docent in Chicago - schrijft jurist Robert Bork het boek The Anti-trust Paradox. Hij geeft daarin een andere uitleg van het begrip anti-trust. Kort gezegd komt die uitleg erop neer dat economische machtsconcentraties en monopolies op zich niet problematisch zijn. Pas wanneer kan worden aangetoond dat die concentraties leiden tot verhoogde consumentenprijzen is er een probleem dat moet worden aangepakt. Een uitleg die hij in zijn boek, op een ook voor experts onnavolgbare wijze, probeert toe te schrijven aan het congres dat in 1890 de Sherman Act aannam. [Wu, p.83-92]
Deze uitleg wordt door het hoogste Amerikaanse hof overgenomen en luidt een tijdperk in van laissez-fair. In lijn met het neoliberale geloof in de markt, worden groeiende en fuserende bedrijven met rust gelaten. De enige grote zaak die na de jaren zeventig nog speelt is die tegen Microsoft, die uiteindelijk niet voor de rechter komt. Na afloop van de tweede termijn van Clinton, besluit de regering van de dan nieuwe president Bush te schikken.
Nieuwe antimonopolisten
In 1999 wordt de New America Foundation opgericht, een denktank in Washington D.C. Daar wordt als onderdeel van het Open Markets Program, waarvan Barry Lynn vanaf 2013 directeur is, onderzoek gedaan naar economische concentraties. In augustus 2017 wordt Lynn ontslagen, naar verluid omdat hij Google heeft bekritiseerd. Google is een geldschieter van de denktank en is blijkbaar niet van kritiek gediend. Een maand later is hij mede-oprichter van de Open Markets Institute. Daarmee krijgt het onderzoek naar monopolistische praktijken en economische concentraties een vaste en onafhankelijke plek in het intellectuele ecosysteem van denktanks in Washington. Een tweede denktank wordt opgericht wanneer onderdirecteur Sarah Miller in 2020 de American Economic Liberties Project begint.
Deze denktanks markeren een hernieuwde interesse in het bestrijden van monopolies. En die interesse leeft natuurlijk breder. De bekende politicus Elizabeth Warren bijvoorbeeld spreekt er vaak over in haar gooi naar de Democratische nominatie voor het presidentschap in 2020. Maar denktanks doen onderzoek, bieden een podium aan jonge onderzoekers, en verspreiden het woord, op publieke podia en in beleidsvoorstellen. Twee onderzoekers uit deze denktanks, Lina Khan en Matt Stoller introduceer ik hieronder kort, net als een derde, Tim Wu, die zich los van deze denktanks op dit terrein begeeft.
Het afstoffen van een traditie is niet perse voldoende voor een nieuw begin. Maar het is hoopgevend dat Khan tot voorzitter van de FTC is gekozen met steun van zowel Democraten als Republikeinen. Steun die onontbeerlijk is als haar ambitie om monopolistische praktijken aan te pakken door grote zaken te beginnen, langer de tijd krijgt dan de termijn van één president. Dat is nodig wil ze haar ambities waar kunnen maken. Die steun laat bovendien zien dat het neoliberale laissez-faire niet meer de norm is en bedrijven niet meer heilig zijn. Er mag (weer) in de markt worden ingegrepen. Khan werd door Barry Lynn in de wereld van anti-trust geïntroduceerd en Google is één van de bedrijven die de FTC onder haar leiding wil aanpakken.
--- --- ---
Lina Khan
Net afgestudeerd is ze, als Lina Khan in 2010 komt werken voor Barry Lynn bij het Open Markets Program, waar ze werkt aan antimonopolie-onderzoek. Vier jaar later besluit ze alsnog te vervolgen met een studie rechten aan Yale. Nog voor haar afstuderen publiceert ze een in juridische kringen geruchtmakend artikel, Amazon’s Antitrust Paradox, dat qua naamgeving niet geheel toevallig doet denken aan het artikel van Bork. De New York Times noemde het een re-framing van decennia monopoliewetgeving. Ze betoogt dat de bestaande wetgeving geen rekening houdt met concurrentieverstorende effecten van op platforms gebaseerde bedrijfsmodellen, zoals dat van Amazon. In 2018 wordt ze juridisch adviseur bij de FTC en in 2021 wordt ze voorzitter van de FTC, nadat haar voordracht in de Senaat door zowel democraten als republikeinen wordt bekrachtigd. Khan maakt gebruik van Twitter.
https://www.flickr.com/photos/195341417@N07/51981565021
Matt Stoller
Mat Stoller loopt al enige tijd mee in Washington. Als medewerker van Alan Grayson (2009-2011) werkt hij in de nasleep van de kredietcrisis mee aan de Dodd-Frank act. De wetgeving die bedoeld was als reparatie van wat met het ontmantelen van de Glass-Steagal-act teloor was gegaan - nieuwe regulering van de financiële wereld. Hij vervolgt zijn carrière buiten overheidsdienst, als publicist en onderzoeker bij verschillende denktanks, als fellow bij het Roosevelt Institute en als fellow bij het Open Markets Institute. Op dit moment is hij onderzoeksdirecteur bij het American Economic Liberties Project. In 2019 verscheen zijn eerste boek, Goliath, the 100-year war between monopoly power and democracy. Hij is fervent Twitteraar, heeft een nieuwsbrief en schrijft regelmatig stukken die op zijn substack te vinden zijn.
Tim Wu
Tim Wu is opgeleid als jurist aan Harvard Law School waar hij in 1998 afstudeert. In de jaren die volgen is hij verbonden aan verschillende universiteiten, werkt hij voor o.m. het ministerie van justitie en rechter Stephen Breyer aan het hooggerechtshof. In 2006 wordt hij aangesteld als professor aan Columbia Law School. In 2010 publiceert hij The Master Switch: The Rise and Fall of Information Empires, over de toenemende geslotenheid en consolidatie van communicatiebedrijven als AT&T en internetbedrijven die dezelfde ontwikkeling doormaken. In 2014 doet hij mee aan de gouverneursverkiezingen, waarin hij zich duidelijk keert tegen de concentratie van private macht. In 2016 schrijft hij The attention Merchants en in 2018 The Curse of Bigness: Antitrust in the New Gilded Age. In 2021 word hij aangesteld door de regering Biden als onderdeel van het National Economic Council, als een speciaal assistent voor de president om zich te buigen over technologie en competitie beleid. Tot 2023 vervulde hij die functie. Wu maakt gebruik van Twitter.
https://www.flickr.com/photos/125232993@N03/14607087565
Voetnoten
[1] Tim Wu, The Curse of Bigness. Antitrust in the new gilded age, Columbia Global Reports, 2018
[2] Matt Stoller, Goliath. The 100 year war between monopoly power and democracy, Simon & Schuster Paperbacks, 2019
[3] Gerard Aalders, Kartels. De Amerikaanse strijd om de wereldhegemonie, Boom, 2010
