van mr. Huub Linthorst
Hoe moderniseer je in bestuurlijk Nederland iets, als je zelf eigenlijk niet zo van veranderingen houdt? Door alleen de vorm te veranderen en niet de inhoud. Dat was het leidend beginsel bij
de grondwetsherziening van 1983; en dat is het nu weer bij de beoogde herziening van de ambtseed voor rijksambtenaren.[1] Desondanks bleken er, zowel destijds bij de grondwetsherziening als nu bij de nieuwe ambtseed, toch ook nog wel wat inhoudelijke verbeteringen mogelijk te zijn. Maar het grote struikelblok is altijd weer de positie van de Koning.
Bij de grondwetsherziening van 1983 leidde dat tot een compromis. Dat hield ruwweg in dat als het ging om bepalingen waarin een bestuurlijke taak of positie in het algemeen werd beschreven, gesproken werd over de regering. Maar als het ging om specifieke regeringshandelingen, werd gesproken over handelen door de Koning of namens hem; en als dat een besluit was, werd dat een koninklijk besluit. Ruwweg, want erg consequent was het allemaal niet.
Over de ambtseed van ministers en staatssecretarissen werd in artikel 49 bepaald dat die door hen wordt afgelegd ten overstaan van de Koning en dat zij daarbij trouw beloven aan de Grondwet. Trouw aan de Koning werd niet nodig geacht. Trouw aan de persoon van de Koning was uit de tijd en trouw aan het instituut van het koningschap lag al besloten in trouw aan de Grondwet, want daarin is dat instituut al stevig verankerd en in detail geregeld.
1. Hoe “modern” wordt de eed voor rijksambtenaren?
Bij de ambtseed voor rijksambtenaren wordt echter nog steeds het beloven van trouw aan de Koning zinvol geacht. Blijkens de toelichting – in bijlage 1 bij de brief van de minister van BZK – omdat het traditie is. Daarbij wordt er – net als bij de grondwetsherziening van 1983 – op gewezen dat het niet gaat om de persoon van de Koning, maar om de grondwettelijk verankerde functie. Daar wordt nu echter een opmerkelijke draai aan gegeven: de Koning is hier het instituut “als vertegenwoordiger van het gezag”. Dat roept de vraag op namens wíe hij over dat gezag zou beschikken; waar dat gezag vandaan komt. Dat kan alleen maar van God zijn. Niet voor niets onderschrijft de Koning in ieder besluit dat hij neemt, dat hij Koning is bij de Gratie Gods. Ook de Bijbel is er duidelijk over: “Er is geen gezag dat niet van God komt; ook het huidige gezag is door God ingesteld.” (Romeinen XIII, 1-7).
Maar waarom zouden we moeten blijven proberen om iedere ambtenaar hiervan te doordringen; ook wanneer de ambtenaar kiest voor het afleggen van de belofte? En stel dat het lukt, en dat iedere ambtenaar zich er permanent van bewust is dat hij, als zijn functie met zich meebrengt dat hij gezag over burgers moet uitoefenen, dat gezag via de Koning van God heeft verkregen? Gaat dat bijdragen aan een nieuwe bestuurscultuur? Zou het eraan bijdragen dat, als de overheid – bijvoorbeeld de belastingdienst of het openbaar ministerie – eens een fout heeft gemaakt, dat snel en ruiterlijk wordt erkend en gecompenseerd?
Vervolgens maakt de toelichting nog een tweede opmerkelijke draai. Uit het feit dat onlangs aan de Grondwet een algemene bepaling is toegevoegd, waarin gesteld wordt dat de Grondwet de grondrechten en de democratische rechtstaat waarborgt, én omdat in de voorgestelde tekst voor de ambtseed de eed van trouw aan de Grondwet gekoppeld blijft aan trouw aan de Koning – wat, zoals blijkt uit artikel 49 Grondwet, volstrekt overbodig is – zou de volgende conclusie getrokken kunnen worden: “Trouw zijn aan de Koning en de Grondwet hebben dus beide te maken met het dienen van Nederland als democratische rechtsstaat.” Dat is wat al te kras. Het lijkt een poging om de monarchie tot grondbeginsel van de democratische rechtsstaat te verheffen. Niet onbelangrijk in het kader van het recente wetsvoorstel van BZK met betrekking tot het verbieden van politieke partijen, waarin de beginselen van de democratische rechtsstaat centraal staan. Maar het erfelijk koningschap behelst een uitzondering op één van de beginselen van de democratische rechtsstaat: het in artikel 3 van de Grondwet vastgelegd grondrecht dat alle Nederlanders op gelijke voet benoembaar zijn in openbare dienst. Daar valt mee te leven, maar deze uitzondering – én het trouw zijn daaraan – op deze gekunstelde wijze koppelen aan de democratische rechtsstaat past niet in een operatie die beoogt de ambtseed te moderniseren.
2. Kan een republikein ambtenaar worden?
Het leidt er ook toe dat de toelichting niet doet wat zij zou moeten doen: verduidelijken en mogelijke vragen beantwoorden. Nu roep zij onvermijdelijk de vraag op: kan een republikein ambtenaar worden? Het antwoord op die vraag moet zijn: Ja, mits hij zich bij het streven naar een republiek houdt aan de Grondwet en de wet. Maar dat staat niet in de toelichting. Daardoor rijst het vermoeden dat de schrijvers ervan geneigd zijn die vraag te beantwoorden met: Ja, maar daar geven we liever geen ruchtbaarheid aan. En als het gevolg daarvan is dat sommige lezers gaan denken dat een republikein géén ambtenaar kan worden, dan vinden we dat ook niet erg.
3. Hoe trouw moet een ambtenaar zijn aan “zijn” minister?
Door al het gegoochel met begrippen wordt een kans gemist om iets te benoemen dat de laatste tijd nogal in de belangstelling staat: de spanning tussen de loyaliteit van ambtenaren jegens de minister die verantwoordelijk is voor alles wat zij doen, en hun taak om die minister te voorzien van deskundige adviezen, óók als die hem politiek niet goed uitkomen. Want ambtenaren hebben, net als alle andere werknemers, wel degelijk te maken met een specifieke vorm van gezag: dat van hun werkgever. En wie is dat, als het gaat om rijksambtenaren? De Koning? Echt niet. De Staat is hun werkgever en die wordt op dit gebied vertegenwoordigd door de betrokken minister. Maar als we het over alle rijksambtenaren als groep hebben, is er niets mis mee om te spreken over het door hen trouw of loyaal zijn aan de regering. Maar geef dan aan waar de grens daarvan ligt: bij de ambtelijke professionaliteit en de grondbeginselen van de democratische rechtsstaat (óók als die niet in de Grondwet staan).
4. En de eed voor Kamerleden?
Voor alle duidelijkheid: “trouw aan de Koning” vervangen door “trouw aan de regering” kan alleen in de ambtseed van rijksambtenaren, gelet op hun arbeidsrechtelijke positie. In de eed voor Kamerleden – die óók aan modernisering toe is – zou het net zo ongepast zijn om hen “trouw aan de regering” te laten beloven als “trouw aan de Koning”. Volksvertegenwoordigers staan niet onder gezag van de regering en ook niet onder dat van de Koning “als vertegenwoordiger van het gezag”. Als Kamerleden zich houden aan de Grondwet, de wet en de niet in de Grondwet opgenomen beginselen van de democratische rechtsstaat – zoals het legaliteitsbeginsel en de scheiding van kerk en staat – is dat al mooi genoeg.
[1] Brief van de minister van BZK van 20 januari 2023, Kamerstukken II 2022-2023, 29362, nr. 320.
Deze column verscheen eerder bij het Montesquieu Instituut. Mr. Huub Linthorst is voormalig directeur Wetgeving & Juridische Zaken van het Ministerie van Economische Zaken.
