Gastauteur Gerdjan Kipping bespreekt het voorstel van de CDA-fractie om in Nederland, net als in België en Duitsland, statushouders in twee categorieën op te delen: permanente vluchtelingen, en mensen die tijdelijk bescherming zoeken. "Een verslechtering voor zowel de mensen met een subsidiaire beschermingsstatus als voor de IND."
Mensen die tijdelijk bescherming zoeken moeten van het CDA minder bescherming krijgen. Nieuw is dit niet, ook voor de wijziging van de Vreemdelingenwet in 2001 bestond de mogelijkheid om mensen die niet als vluchteling waren erkend minder rechten toe te kennen, dan asielverzoekers die een vluchtelingenstatus hadden gekregen. Dat onderscheid in rechten is destijds om goede redenen afgeschaft. Het leidde tot veel doorprocederen voor een vluchtelingenstatus wat weer een enorme werkdruk bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) veroorzaakte.
Aanzuigende werking bestaat niet
Na de relatief rustige coronajaren is het aantal vluchtelingen dat Nederland bereikt, toegenomen als gevolg van oorlogen, onderdrukking en uitzichtloosheid, de voornaamste redenen waarom mensen vluchten. Een constante in meer dan dertig jaren is de roep om steeds strengere maatregelen om de komst van vluchtelingen tegen te gaan. De Nederlandse politiek heeft daaraan bijgedragen. Strengere maatregelen in Nederland en omringende landen hebben in de regel hooguit een tijdelijk (waterbed)effect en het bestaan van aanzuigende werking als gevolg van vermeende soepelere asielwetgeving is nooit bewezen. Desondanks volharden politici in schijnoplossingen. De aangekondigde motie van het CDA om onderscheid in rechten te maken op grond van de reden waarom iemand bescherming heeft gekregen, is daar een voorbeeld van.
Wat ging hier aan vooraf?
Vanaf eind jaren tachtig van de vorige eeuw kwamen er steeds meer vluchtelingen naar Nederland. Dat was niet vreemd, want dat was onder andere het gevolg van oorlogen in Joegoslavië, Afghanistan, Irak en Somalië, de genocide in Rwanda en Burundi en de oorlogen in Angola, Congo, Liberia en Sierra Leone en in een aantal van de nieuwe zelfstandige staten van de uiteengevallen Sovjet-Unie. Vaak vluchtten ze naar buurlanden, maar een relatief klein deel vluchtte naar Europa en dus ook naar Nederland. Door het weggevallen ‘IJzeren Gordijn’ en het steeds goedkoper worden van vliegreizen werd het relatief makkelijk om over grotere afstanden te vluchten. Dat leidde tot een voorlopig hoogtepunt in 2000 van ruim 43.000 asielaanvragen.
In de jaren daarna nam dat aantal met 30.000 af. Als gevolg van de burgeroorlog in Syrië steeg het aantal asielaanvragen in 2015 plots weer tot ruim 43.000. Daarna daalde het weer, met name in de jaren van de coronamaatregelen, waarna het de afgelopen twee jaar weer toenam (tot ruim 35.000 eerste asielaanvragen in 2022).
Roep om strengere maatregelen
Gevolg was (en is) dat vluchtelingen steeds meer als een probleem worden gezien en de roep om strengere maatregelen daardoor toenam. Een van de maatregelen was de introductie van de subsidiaire beschermingsstatus met beperktere rechten dan de vluchtelingenstatus. Die was ook toen al niet nieuw (al sinds de jaren zeventig bestond een zogenoemde B-status als aanvulling op de vluchtelingenstatus), maar werd voor de Nederlandse regering urgent als gevolg van de toename van het aantal vluchtelingen.
De klassieke vluchtelingenstatus (ook wel verdragsvluchteling genoemd) is gebaseerd op het VN-Vluchtelingenverdrag en bevestigt dat iemand gegronde vrees heeft dat die in het land van herkomst wordt vervolg op grond van ras, godsdienst, nationaliteit, politieke overtuiging of het behoren tot een etnische of sociale groep en die in eigen land geen bescherming van de overheid kan krijgen. Niet iedereen die wegvlucht is een vluchteling, maar kan toch goede redenen hebben om niet te kunnen terugkeren naar diens land van herkomst. Vroeger werd dat samengevat onder de noemer, “een asielgerechtigde is iemand die weliswaar niet voldoet aan de omschrijving van verdragsvluchteling, maar van wie uit humanitaire overwegingen, in redelijkheid niet verwacht kan worden dat hij naar dat land terugkeert” (Vreemdelingencirculaire 1982). Dit leidde niet alleen tot B- en C-statussen, maar zelfs tot een G-status (gedoogden) en een O-status (ontheemden).
Asielrecht wordt EU-recht
Sinds het Verdrag van Amsterdam (1997) is asiel een Europese aangelegenheid en heeft de EU onder andere de zogenoemde Kwalificatierichtlijn vastgesteld (waarin minimumvoorwaarden staan op grond waarvan EU-lidstaten de status van asielverzoekers moeten vaststellen). Hierin staat dat bescherming moet worden verleend aan mensen van wie is vastgesteld dat ze verdragsvluchteling zijn. De subsidiaire beschermingsstatus is er voor mensen die niet terug kunnen naar hun land van herkomst, omdat ze bij terugkeer een reëel risico op ernstige schade lopen, zoals executie, martelingen en onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen of ernstige en individuele bedreiging als gevolg van willekeurig geweld in het kader van een internationaal of binnenlands gewapend conflict (die laatsten zou je als ontheemden kunnen aanmerken).
Als gevolg hiervan heeft Nederland in 2014 de extra nationale beschermingsstatussen uit de Vreemdelingenwet geschrapt. De subsidiaire bescherming die we tegenwoordig kennen, betreft dus zowel bescherming op grond van persoonlijke omstandigheden als op grond van algemene omstandigheden. Het CDA maakt niet duidelijk of het wat betreft de beperking van de rechten van subsidiair beschermden nog onderscheid wil maken tussen deze twee groepen.
Duitsland laat subsidiair beschermden niet jaren wachten
Een EU-richtlijn verplicht de staten om de regels in hun nationale wetgeving aan te passen. Omdat in de Kwalificatierichtlijn minimumnormen staan, mogen de lidstaten wel meer bescherming bieden aan asielverzoekers als zij dat willen, maar niet minder dan de richtlijn voorschrijft. De richtlijn schrijft verder alleen voor dat de staten die bescherming daadwerkelijk moeten bieden, niet op welke manier.
In Nederland krijgen degenen die als vluchteling zijn erkend of die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming allemaal een verblijfsvergunning asiel met dezelfde rechten. Die verblijfsvergunning geldt in eerste instantie voor maximaal vijf jaar (bepaalde tijd) en als de situatie dan nog ongewijzigd is, mogen ze hier in beginsel voorgoed blijven (onbepaalde tijd).
In Duitsland krijgt een verdragsvluchteling eerst een verblijfsvergunning voor de duur van drie jaar (waarna die dan al voorgoed kan blijven bij een ongewijzigde situatie). De subsidiair beschermde krijgt in Duitsland eerst een verblijfsvergunning voor een jaar, waarna die met telkens twee jaar verlengd kan worden. Op zijn vroegst na vijf jaar komt die persoon, bij een ongewijzigde situatie, dan voor een permanente verblijfsvergunning in aanmerking.
Wat verblijfsduur betreft valt er in vergelijking met Duitsland dus geen winst te behalen. De erkende vluchteling komt daar al na drie jaar voor permanent verblijf in aanmerking, in Nederland komen zowel de verdragsvluchteling als de subsidiair beschermde daar pas na vijf jaar voor in aanmerking.
Geen beroep op gezinshereniging
Het CDA (‘het gezin is de hoeksteen van de samenleving’) wil daarnaast dat het gezin van de subsidiair beschermde de eerste jaren geen beroep kan doen op de Europese gezinsherenigingsrichtlijn. De Kwalificatierichtlijn schrijft voor dat de lidstaten ervoor zorgen dat het gezin in stand wordt gehouden en dat ze waarborgen dat gezinsleden van de persoon die internationale bescherming geniet (zowel vluchteling als subsidiair beschermde) aanspraak kunnen maken op dezelfde voordelen als het gezinslid dat internationale bescherming heeft. Daar kan tegenin worden gebracht dat de Gezinsherenigingsrichtlijn alleen vluchtelingen noemt, maar die stamt van voor de Kwalificatierichtlijn en toen was de term subsidiair beschermde nog niet bekend in het EU-recht.
Met het uitgangspunt van instandhouding van het gezin is niet verenigbaar dat subsidiair beschermden pas na enkele jaren hun gezin kunnen laten nareizen. Maar deze morele overweging lag niet ten grondslag aan de wijziging van de Vreemdelingenwet in 2001. De reden daarvoor was een pragmatische. Mensen die een ‘lagere’ verblijfsstatus kregen dan de vluchtelingenstatus (A-status) procedeerden door om alsnog die A-status te verkrijgen. Dat legde een enorm beslag op de mensen en middelen van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND).
Met de nieuwe Vreemdelingenwet verdween de noodzaak om door te procederen als men een verblijfsvergunning asiel op persoonlijke gronden had gekregen, ongeacht de reden voor die bescherming. Overigens heeft Duitsland sinds 2018 alleen een beperking wat betreft het aantal gezinnen van subsidiair beschermden dat maandelijks mag nareizen; 1.000 gezinnen per maand. Duitsland laat subsidiair beschermden niet standaard jaren wachten voor gezinshereniging wordt toegestaan, zoals het CDA wil.
Verlies-verliessituatie
Anno 2023 heeft de IND een groot personeelstekort, onder andere wat betreft procesvertegenwoordigers, juist de medewerkers die aan de bak moeten als subsidiair beschermden doorprocederen om alsnog een vluchtelingenstatus af te dwingen. Juist onder deze omstandigheden komt het CDA met een motie waarmee het de IND met nog meer werk opzadelt. Een verslechtering voor zowel de mensen met een subsidiaire beschermingsstatus als voor de IND. Een verlies-verliessituatie.
--
Gerdjan Kipping is docent (inter)nationaal publiekrecht aan de Hogeschool Arnhem en Nijmegen en oud-advocaat migratierecht. Daarnaast heeft hij een nevenfunctie als rechter-plaatsvervanger bij de Vreemdelingenkamer van de rechtbank Oost-Brabant in 's-Hertogenbosch, maar hij schrijf dit stuk niet in hoedanigheid van die nevenfunctie.
