De vrijheid van vereniging (artikel 8 van de Grondwet) is een van de pijlers van een democratische rechtsstaat. Maar wat nu als een vereniging het criminele pad op gaat of de democratie ondermijnt? De Eerste Kamer, net bekomen van een principiële discussie over de avondklok, moet binnenkort oordelen over twee wetsontwerpen die een verbod mogelijk moeten maken van verenigingen die grenzen overschrijden. Het ene betreft een initatiefvoorstel van PvdA, CDA, CU, VVD en SGP voor een bestuurlijk verbod van ondermijnende organisaties. Het is met name gericht tegen zogenaamde Outlaw Motor Gangs. Het andere betreft een wijziging van het Burgerlijk Wetboek inzake rechtspersonen en is door de regering ingediend zoals overeengekomen in het coalitieakkoord van Rutte III.
De Tweede Kamer is vorig jaar al met beide voorstellen akkoord gegaan zonder dat er in de media veel aandacht is besteed aan de uitvoerige debatten die de Kamerleden hebben gevoerd over deze voorstellen die fundamentele rechten raken. Na het teruglezen van een aantal verslagen van deze debatten kan ik me voorstellen dat de Eerste Kamer, het 'juridisch geweten' van het parlement, er toch niet zomaar mee zal instemmen.
Een 'cultuur van wetteloosheid'
De criminele activiteiten van motorclubs zoals de Hells Angels hebben al enkele malen tot een verbod van zo'n organisatie geleid. Het succes van het Openbaar Ministerie bleek nogal betrekkelijk, zeker in verhouding tot de langdurige civielrechtelijke juridische procedures die er voor nodig waren. Voor de politie en de burgemeesters die met de zware criminaliteit van de bendes te maken hebben biedt een verbod tot nu toe nog te weinig aanknopingspunten om op te treden. Om sneller en effectiever op te kunnen treden stelden de Kamerleden Kuiken (PvdA), Van Toorenburg (CDA), van Wijngaarden (VVD), van der Graaf (CU) en Van der Staaij (SGP) in een initiatiefwetsontwerp voor een bestuurlijke route te kiezen voor een verbod op dergelijke ondermijnende organisaties. Een bestuurlijk verbod geeft de Minister de mogelijkheid om zo'n organisatie een verbod op te leggen zonder toetsing bij de rechter. En dat verbod gaat dan meteen in. Daarmee is een gang naar de rechter weliswaar niet geheel uitgesloten. De organisatie kan uiteindelijk ook nog een beroep doen op de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Maar deze weg is omstreden. De minister is een politiek figuur. Hij of zij kan zich in het besluit tot een verbod laten inspireren door politieke overwegingen, zeker gezien de nogal vage formulering van de gronden voor een verbod. De wetstekst noemt namelijk de motorbendes niet als zodanig, maar omschrijft de verbodsgronden in veel algemenere zin. Wat moeten we verstaan onder 'een cultuur van wetteloosheid'? En onder een 'aantasting van als wezenlijk ervaren beginselen van de Nederlandse rechtsorde'? En wanneer kunnen we vaststellen dat een organisatie 'de Nederlandse samenleving of delen daarvan ontwricht of kan ontwrichten.'? Hoe groot is het risico dat een minister met politiek uitgesproken extreme denkbeelden hier een kans ziet om hem of haar onwelgevallige organisaties uit de weg te ruimen? Of kan dat alleen in Turkije of Hongarije?
De rechtsgeleerden Koornstra, Roorda en Brouwer van het Groningse Centrum voor Openbare Orde en Veiligheid vinden de initiatiefwet om deze en andere redenen 'niet in overeenstemming met fundamentele rechtsstatelijke uitgangspunten.' Ze schrijven: 'De voorwaarden waaronder de minister van zijn bevoegdheid kan gebruikmaken – zowel de verbodsgronden als de toerekeningscriteria – zijn bij een gebrek aan een wettelijke definitie te onbepaald. Ditzelfde geldt voor de omschrijving van de organisaties die van het ministeriële verbod zijn uitgezonderd.' Dat laatste slaat op een wijziging die nog is aangebracht waarin expliciet is vermeld dat politieke partijen, kerkgenootschappen en vakbonden zijn uitgesloten. De rechtsgeleerden betwijfelen ook of de wet in overeenstemming is met het EVRM. Ondanks veel bezwaren, ook van de kant van de Raad van State, is de wet op 24 juni in de Tweede Kamer aangenomen met de stemmen van de PVV, GroenLinks, SP, PvdD, FVD en Krol/Kooten-Arissen tegen.
Burgerlijk Wetboek
De Eerste Kamer gaat nu dit wetsvoorstel 'Bestuurlijk verbod ondermijnende organisaties' behandelen in samenhang met een tweede wetsvoorstel 'Verruiming mogelijkheden tot het verbieden van rechtspersonen'. Dit voorstel voor wijziging van artikel 20 in Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek is op 13 oktober aangenomen in de Tweede Kamer met alleen de stemmen van de PVV, PvdD, FvD en Van Haga tegen. Hier gaat het om uitbreiding van de mogelijkheden van het OM om via een civielrechtelijke procedure een organisatie (rechtspersoon) te verbieden. Op grond van dit artikel is in het verleden de pedofielenvereniging Martijn verboden. De verbodsgrond is hier een 'doel of werkzaamheid in strijd met de openbare orde' die leiden 'of klaarblijkelijk dreig[en] te leiden tot een bedreiging van de nationale veiligheid of de internationale rechtsorde of tot de ontwrichting van de democratische rechtsstaat of het openbaar gezag.' In een nieuw derde lid wordt dan toegevoegd dat een verbod ook mogelijk is als het doel of de werkzaamheid leiden ' of klaarblijkelijk dreig[en] te leiden tot aantasting van de menselijke waardigheid, geweld of het aanzetten tot haat of discriminatie.'
Weerbaarheid van de democratie
In een van zijn laatste optredens als Eerste Kamerlid voor Forum voor Democratie heeft Paul Cliteur, als rechtsfilosoof een specialist op dit gebied, met name deze laatste passages bekritiseerd. Hij bepleitte een artikel dat uitsluitend inzet op weerbaarheid van de democratie conform de inmiddels klassieke redenering van de staatsrechtgeleerde George van den Bergh uit 1936. Van den Bergh betoogde dat een democratie waarin de meerderheid van stemmen geldt niet bij meerderheid zou mogen worden afgeschaft. Een partij die de democratie zou willen gebruiken om het systeem met een meerderheid van stemmen af te schaffen zou derhalve verboden moeten worden. Voor Cliteur is het duidelijk dat op dit moment de weerbaarheid van de democratie bedreigd wordt door het islamisme. De onderhavige wetswijziging zou zich dan ook uitsluitend daarop moeten richten. Maar Minister Dekker gaat daar in zijn Memorie van Antwoord niet in mee. 'Artikel 2:20 BW heeft altijd een vergelijkbaar breed karakter gehad, om te kunnen worden ingezet tegen iedere bedreiging van de openbare orde. Dat kan onder meer gaan om ondermijning van het gezag, een bedreiging van de nationale veiligheid, geweldpleging alsmede de opkomst van antidemocratisch extremisme, zoals jihadisme, homohaat, rassendiscriminatie en antisemitisme. Maar daarnaast kan het óók gaan om gewelddadig activisme, outlaw motorgangs en pedofielenverenigingen.' Dat is dus nogal wat. Cliteurs verenging van de problematiek tot zijn islamofobische hobby is één ding, maar de hele rits verbodsgronden van Dekker geeft het OM naar mijn idee wel een heel ruime ingang om organisaties van allerlei aard aan te pakken.
Kritiek Amnesty
In de internetconsultatieronde voor deze wetswijziging heeft Amnesty International een zeer kritische bijdrage ingeleverd. In de nieuwe wet schuilt volgens Amnesty 'het gevaar dat het OM, met een beroep op een ruim begrip van openbare orde, een organisatie kan proberen te verbieden enkel op basis van statutair vastgelegd gedachtegoed.' De mensenrechtenorganisatie wijst ook op een mogelijke botsing met het EVRM omdat dit verdrag bepaalt dat een inbreuk op het grondrecht van de verenigingsvrijheid alleen mogelijk is bij een 'pressing social need'. Nergens wordt volgens Amnesty 'nader onderbouwd welke "radicale" organisaties de democratische rechtsstaat in Nederland willen omverwerpen of afschaffen, in welke mate ze dat willen, en waarom het OM meer slagkracht nodig heeft om die te verbieden en te vervolgen.' Het lijkt op de discussie over de avondklok: de onderbouwing van de noodzaak van de wetswijziging is twijfelachtig.
'Wetgevingsspaghetti'
Overigens zijn ook in dit tweede wetsontwerp politieke partijen uitgesloten. Althans, en nu wordt het even ingewikkeld, de regering wil in navolging van de adviezen van de Staatscommissie Remkes over het Parlementair Stelsel een aparte wet maken voor politieke partijen. Minister Ollongren van Binnenlandse Zaken werkt daar aan. In die nieuwe wet (Wpp) zou ook een mogelijk verbod van partijen kunnen worden opgenomen. Er moet daarnaast iets in komen te staan over de financiering van politieke partijen, waarvoor tot nu toe een aparte wet geldt. Vooruitlopend op de nieuwe wet heeft Ollongren overigens onlangs al wel een voorstel ingediend om financiering van politieke partijen door instellingen buiten de EU te verbieden. Maar die nieuwe Wpp laat nog even op zich wachten. En zolang de nieuwe wet nog niet van kracht is zal het oude artikel 20 in Boek 2 BW geldig blijven, maar dan alleen voor politieke partijen. Waarbij de minister bij de behandeling van deze wetswijziging in de Tweede Kamer liet aantekenen: 'Vanwege het belang van politieke partijen voor onze democratie geldt daarbij wel enige mate van terughoudendheid.'
De Kamerleden die over deze 'wetgevingsspaghetti' een oordeel moeten geven zijn niet te benijden. Ik hoop wel dat ze de allergrootste 'terughoudendheid' weten te bewaren bij de invoering van al die nieuwe regels en procedures die onze grondrechten raken. Criminele motorbendes moeten worden aangepakt, OK, ondermijning van de democratische rechtsstaat moet bestraft kunnen worden. Maar bespaar ons wetgeving, die, als ze in verkeerde handen valt, ons op eenvoudige wijze van onze vrijheidsrechten kan beroven.
