door Max Huber, Lia van Doorn, Maarten Davelaar
De afgelopen jaren zijn grote stappen gezet op het gebied van dakloosheid, qua kwaliteit van de opvang en begeleiding. Tegelijkertijd is er nog steeds te weinig aandacht voor de structurele oorzaken, met voorop de bestaansonzekerheid en het tekort aan betaalbare woningen. Dit essay beschrijft de uitdagingen om te komen tot een betere aanpak. Opvallend: er is een gebrek aan eenduidigheid over wat dakloosheid is. Dat heeft gevolgen voor de politieke keuze hoeveel geld er beschikbaar is voor daklozen.
In vrijwel alle landen van de Europese Unie tekent zich een sterke stijging af van het aantal dak- en thuislozen. In een poging om het tij te keren, heeft de Europese Commissie op 21 juni 2021 een verklaring ondertekend. Daarin beloven de lidstaten dakloosheid te beëindigen. In deze verklaring – de ‘Lisbon declaration to combat homelessness’ – staat dat:
niemand buiten hoeft te slapen door gebrek aan goede opvang;
niemand langer dan nodig in de opvang hoeft te verblijven;
niemand de gevangenis of het ziekenhuis verlaat zonder adequate huisvesting;
zo min mogelijk mensen uit hun huis gezet worden en niemand uit huis gezet wordt zonder ondersteuning naar een passende huisvesting;
en dat mensen die dakloos zijn, daar niet om worden gediscrimineerd.
Dat roept de vraag op: waar staan we in Nederland met het terugdringen van dakloosheid? Is daarop de afgelopen decennia vooruitgang geboekt? Aan welke uitdagingen moeten we nog werken?
Geen betrouwbare en eenduidige cijfers
In de Lissabon-declaratie is niet omschreven wie precies tot de daklozen worden gerekend en wie niet. In Nederland is er geregeld discussie over de definitie en afbakening van het begrip dakloosheid. (Inter)nationaal bepleiten onderzoekers en brancheorganisaties het gebruik van de ETHOS-definitie van dakloosheid, zoals gehanteerd door FEANTSA, de Europese koepel van nationale opvangfederaties:
een adequate woning (of ruimte) hebben waarover een persoon en zijn/haar de familie exclusief bezit uitoefent (fysiek domein), de mogelijkheid voor het hebben van privacy en sociale relaties (sociaal domein) en het hebben van een wettelijke titel (wettelijk domein).
Daarbinnen maakt ETHOS onderscheid tussen dakloosheid, thuisloosheid, instabiele huisvesting en ontoereikende huisvesting. Omdat Nederland geen gebruikmaakt van de ETHOS-definitie, of een andere afbakening, zijn er geen betrouwbare en eenduidige cijfers over hoeveel daklozen er in Nederland zijn.
Buitenslapers en ‘bankslapers’
Volgens het CBS telde Nederland in 2020 36.000 daklozen, in 2018 zelfs 39.000, ten opzichte van 18.000 in 2009. Het CBS richt zich sec op ‘feitelijke dakloosheid’, dat wil zeggen buitenslapers (mensen die in de nacht- of crisisopvang verblijven) en de zogenoemde ‘bankslapers’, die in hun netwerk (tijdelijk) onderdak hebben, al is die groep niet helemaal in beeld. Mensen die in een langer durende opvangsituatie verblijven, zijn niet in de definitie van het CBS opgenomen.
Valente, de branchevereniging voor participatie, begeleiding en veilige opvang, stelt dat er in 2020 ongeveer 64.000 mensen gebruikmaakten van een vorm van opvang of beschermd wonen. Mensen die instabiel gehuisvest zijn (bijvoorbeeld onderhuur, in een recreatiewoning, in een geweldsrelatie), mensen die ongedocumenteerd zijn en een deel van de ‘economisch’ daklozen ontbreken in allebei de tellingen. Hoe groot deze groepen zijn, is moeilijk vast te stellen. Valente gaat eind 2021 uit van een woningtekort van 331.000 in Nederland.
Samenstelling daklozenpopulatie is veranderd
CBS en Valente signaleren een grote toename in het afgelopen decennium, al leek de groei in de afgelopen twee jaar af te vlakken. Over de invloed van corona op het aantal daklozen zijn nog geen precieze cijfers bekend. Er zijn wel signalen dat zowel het aantal feitelijk dakloze personen als het aantal marginaal (instabiel of ontoereikend) gehuisveste mensen is toegenomen.
In Utrecht zijn honderden uitstromers uit opvangvoorzieningen in gemengde woonprojecten gehuisvest
De samenstelling van de daklozenpopulatie is veranderd in het afgelopen decennium, er is een toename van jongeren die dakloos zijn (al lijkt die stijging te stabiliseren), vluchtelingen, arbeidsmigranten en mensen en gezinnen die vooral door materiële problemen dakloos zijn geworden. Tot die laatste groep horen ook mensen en gezinnen die uit het buitenland terugkeren en geen voet meer aan de grond krijgen in Nederland (G4-USER, 2019; RVS, 2020).
Dakloosheid als een soort gegeven
Wat hebben we al bereikt? Lange tijd zagen beleidsmakers en andere betrokkenen dakloosheid als een soort ‘gegeven’, inclusief de verloedering die erbij hoort. Midden jaren negentig krijgen beleid, praktijk en onderzoek meer aandacht voor individuele beperkingen van daklozen, zoals alcohol- of drugsverslaving, psychiatrisch ziektebeeld en/of persoonlijkheidsstoornissen of andere problemen. Met het Plan van Aanpak Maatschappelijke Opvang (Rijksoverheid & G4, 2006) werden door nationale en lokale overheden, opvangorganisaties en woningcorporaties stappen gezet om chronische dakloosheid te doorbreken en nieuwe dakloosheid te voorkomen.
Bed, bad, brood en begeleiding
De maatschappelijke opvang richtte zich van oudsher op de drie B’s: bed, bad en brood. Daar kwam een vierde B bij, van begeleiding, inclusief aandacht voor individuele oorzaken en gevolgen van dakloosheid en een hogere kwaliteit van de opvang. Er is vanuit opvangorganisaties meer aandacht gekomen voor voorbereiding op weer zelfstandig wonen en herstel en opbouw van sociale contacten en dagbesteding.
In 2008 is gestart met Housing First door HVO-Querido in Amsterdam, gevolgd door een groeiende groep opvangorganisaties, vanuit de filosofie dat mensen die dakloos zijn vooral eerst (weer) een huis nodig hebben. Vervolgens krijgen zij begeleiding om goed en stabiel te kunnen wonen in dat huis.
Steeds minder huisuitzettingen
De ‘klassieke dakloze’, die op straat in een verwaarloosde staat leefde, zeer kwetsbaar was en tegelijk zorg vermeed, is veelal stabiel gehuisvest, mede dankzij het Plan van Aanpak Maatschappelijke Opvang. Waar in veel andere westerse grote steden daklozen onderdeel bleven van het straatbeeld, was dat in Nederland lange tijd niet meer het geval.
Door de inzet op preventie van dakloosheid zijn er ook steeds minder huisuitzettingen, een belangrijke oorzaak van dakloosheid, door vroegsignalering en samenwerking tussen woningcorporaties, gemeenten en sociaal werk. Ondertussen werkt de Tweede Kamer aan wetgeving om het aantal uithuiszettingen nog verder terug te dringen.
Zachte landing in de wijk
Zorgorganisaties en woningcorporaties ontwikkelen de laatste jaren op steeds meer plekken nieuwe woonvormen ter ondersteuning van een ‘zachte landing in de wijk’. Het zijn complexen en buurtjes waar mensen die met dak- of thuisloosheid te maken hadden, samenleven met ‘reguliere’ huurders en een goede buur voor elkaar proberen te zijn.
In bijvoorbeeld Utrecht zijn inmiddels enkele honderden uitstromers uit opvangvoorzieningen in (permanente) gemengde woonprojecten gehuisvest, zoals in ‘t Groene Sticht, ‘Place 2BU’, Mixit, Livin en Majella. (Davelaar et al, 2018, 2020).
Overheid heeft meer aandacht voor dakloosheid
De afgelopen vijftien jaar is er dus veel bereikt, maar structurele oorzaken van dakloosheid kregen nog onvoldoende aandacht van beleidsmakers. En het aantal daklozen bleef stijgen. De afgelopen twee jaar zien wij gelukkig weer meer aandacht voor dakloosheid bij de overheid, bijvoorbeeld in het rapport ‘Herstel begint met een huis’ (RvS, 2020) en het programma ‘Iedereen onder een dak’ van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS).
Daklozen die niet primair een zorgvraag hebben, vallen grotendeels buiten de boot
Onderzoekers en beleidsmakers noemen verschillende oorzaken voor de gestegen dakloosheidscijfers. Daaronder de nasleep van de (vorige) economische crisis, de afbouw van sociale zekerheid, een tekort aan betaalbare huisvesting en de kostendelersnorm, die het minder aantrekkelijk maakt om (tijdelijk) samen te wonen.
Aandacht voor structurele oorzaken
Het gebrek aan betaalbare huisvesting zorgt er niet alleen voor dat mensen dakloos raken, maar ook dat mensen langer dakloos blijven. Dit verhoogt het risico van hospitalisatie en maakt dat anderen niet in de opvang terechtkunnen. Een deel van de daklozen is al eerder dakloos geweest, heeft een huis gekregen en is opnieuw dakloos geraakt. Daarnaast raken sommigen mensen dakloos door problemen in de geestelijke gezondheidszorg en de jeugdzorg, specifiek in de overgang van 18- naar 18+.
Beleidsmakers, belangenbehartigers en wetenschappers benadrukken het belang van aandacht voor structurele oorzaken van dakloosheid en het belang van (een gebrek aan) bestaanszekerheid als oorzaak van dakloosheid. Vooral voor specifieke doelgroepen zoals mensen met flexibele arbeidscontracten en dito woonovereenkomsten. Ook het tekort aan betaalbare huisvesting en huisvesting als mensenrecht krijgen meer aandacht, al leidt dat in de praktijk nog niet tot veel verandering.
Gemeenten hebben niet genoeg geld en woningen
Dakloosheid was tot voor kort voor beleidsmakers (en veel onderzoekers en professionals) primair een zorgvraagstuk. Nog steeds is het ministerie van Volksgezondheid verantwoordelijk voor de maatschappelijke opvang, niet het ministerie van Sociale Zaken of het ministerie voor Wonen. Ook op gemeentelijk niveau zijn de zorgafdelingen nog vaak de eerst verantwoordelijken voor daklozenbeleid.
Lokale overheden hebben niet genoeg geld en woningen. Ze prioriteren daarom op basis van kwetsbaarheid wie in aanmerking komen voor een traject in de opvang en voorrang op de woningmarkt. Daklozen die niet primair een zorgvraag hebben, vallen grotendeels buiten de boot. Sommigen krijgen kortdurende opvang en begeleiding. Anderen raken door hun dakloosheid verder in de problemen en komen dan soms alsnog in aanmerking voor opvang en begeleiding.
Dweilen met de kraan open in de opvang
De Lissabon-declaratie roept op om een einde te maken aan dakloosheid, maar vooralsnog is het in de opvang dweilen met de kraan open. Al een aantal jaar besteden overheden, organisaties en onderzoekers dan ook veel aandacht aan preventie. Het zoeken is daarbij naar afbakening van de groep op wie preventie zich moet richten.
Hoewel iedereen dakloos kán worden, laat onderzoek zien dat niet iedereen een even grote kans heeft om dakloos te worden (Van Straaten, 2020). Meestal gaat het om een opeenstapeling van maatschappelijke omstandigheden, sociale factoren, persoonlijke kenmerken en simpelweg pech of geluk. Daardoorheen en daarnaast is er een grote groep spoedzoekers, mensen die acuut huisvesting zoeken, maar die niet kunnen vinden. Welk deel daarvan uiteindelijk ‘dakloos’ wordt, is maar beperkt bekend (voor zover een spoedzoeker niet al dreigend of feitelijk dakloos te noemen is).
Definitie bepaalt wie ondersteuning kan krijgen
Door discussies in onderzoek en beleid over ‘de’ definitie van dakloosheid is het moeilijk om de omvang van de doelgroep te bepalen. De definitiediscussie wordt ons inziens vertroebeld, doordat die definitie ook bepaalt wie wel en wie niet aanspraak kan maken op ondersteuning om uit de dakloosheid te geraken en daarmee aan de politieke keuze hoeveel geld er beschikbaar is voor daklozen.
Een bredere definitie van dakloosheid, zoals bijvoorbeeld de ETHOS, betekent ook dat er meer aandacht en geld nodig is van de overheid, terwijl een smallere definitie ook de groep die aanspraak kan maken op ondersteuning verkleint.
Inzetten op preventie is politieke keuze
Discussies tussen onderzoekers, belangenbehartigers en beleidsmakers (onderling en met elkaar) gaan vaak over de reikwijdte van preventie: alleen mensen die bijna dakloos zijn (bijvoorbeeld dreigende uithuiszetting), specifieke deelgroepen (bijvoorbeeld mensen die uit detentie komen). Of is er een bredere ambitie?
Op basis van onderzoek kunnen we een aantal risicogroepen aanwijzen. Tot op zekere hoogte kunnen we ook inschatten hoeveel daarvan dakloos worden, maar uiteindelijk is het een politieke keuze hoeveel er ingezet wordt op preventie. Hoe ver ga je om te voorkomen dat iemand uitvalt, of richt je je vooral op mensen die al (bijna) zijn uitgevallen?
Juist omdat de samenstelling van de groep (potentieel) daklozen zo divers is, is brede preventie al snel héél breed. Dan zou je arbeidsmigratie en asielprocedures moeten verbeteren, de jeugdzorg en de ggz versterken, huisvestings- en woonregels veranderen, inkomensonzekerheid en flexwonen terugdringen, het woningtekort aanpakken en net als ook de klimaatverandering, zodat minder mensen om die reden naar Nederland vluchten.
Andere kijk op het waarborgen van bestaanszekerheid
Voor sommige doelgroepen is beëindiging van dakloosheid mogelijk. Voor bijvoorbeeld de groep met verslavings- en/of ernstige psychiatrische problemen is dat ook zo goed als gerealiseerd.
De instroom van nieuwe groepen en de maatschappelijke structuren (financiële armoede, woningtekort, immigratie, problemen jeugdzorg, bezuinigingen sociaal domein) maken het volgens ons moeilijk om een einde te maken aan dakloosheid, in de brede zin. Althans, als dat alleen gedaan wordt door de organisaties en beleidsmakers die zich nu bezighouden met de opvang en huisvesting van daklozen. Daarvoor zijn ook andere sectoren nodig én bovendien een andere kijk op het waarborgen van bestaanszekerheid.
Schaarste houdt zichzelf in stand
De Lissabon-declaratie bepleit terecht het bieden van minimale bestaanszekerheid (het bieden van bed, bad, brood en, als gewenst, begeleiding) voor iedereen die feitelijk dakloos is. Maar om dakloosheid terug te dringen, is er nog veel meer aandacht nodig voor bestaans(on)zekerheid en bureaucratische uitsluiting, ter voorkoming van (herhaalde) dakloosheid.
In Amsterdam kunnen mensen een kamer huren bij particulieren, zonder dat dat invloed heeft op uitkering of toeslagen
Onderzoeken naar armoedebestrijding laten zien dat schaarste zichzelf in stand houdt. De focus van mensen die in armoede leven is vooral in het hier en nu, met relatief weinig aandacht voor de lange termijn. In het sociaal beleid in het algemeen, en rondom dakloosheid specifiek, zien wij nog veel te weinig terug van deze inzichten in de werking van schaarste.
Kleinschalige opvangvoorzieningen zijn wenselijk
Een belangrijke manier waarop wij als samenleving bestaanszekerheid kunnen bieden aan daklozen, is goede opvang, bij gebrek aan geschikte huisvesting. Ter voorbereiding op permanente huisvesting of een andere volgende stap zijn volgens ons kleinschalige opvangvoorzieningen wenselijk. Daar kunnen daklozen langer blijven en is meer maatwerk mogelijk is.
De laatste jaren bepleiten verschillende onderzoekers het belang van aandacht voor wat daklozen zelf kunnen, om hun autonomie te behouden en hun zelfregie te versterken. Opvangvoorzieningen in zelfbeheer, waar daklozen verantwoordelijk zijn voor en zeggenschap hebben over het reilen en zeilen van de opvang, zijn volledig gericht op het aansluiten bij de eigen regie en eigen kracht van mensen. Maar deze zijn slechts op zeer beperkte schaal actief (Huber, 2021).
Beloftevolle alternatieve woonoplossingen
Het belang van het ontwikkelen van permanente huisvestingsvormen, om duurzaam het aantal daklozen terug te dringen, is evident. Her en der worden beloftevolle alternatieve woonoplossingen ontwikkeld, bijvoorbeeld ‘Onder de pannen’ van de Regenboog in Amsterdam, waar mensen tijdelijk een kamer kunnen huren bij particulieren, zonder dat dat invloed heeft op bijvoorbeeld uitkering of toeslagen. In Purmerend bouwt de gemeente zelf een aantal tijdelijke woonplekken voor spoedzoekers. En in Credohuizen in Limburg wonen kleine groepen jongeren samen in een huiselijke setting.
Tegelijk is er nog veel meer nodig. Dat kunnen zowel reguliere woningen, sobere studio’s, als meer sociale woonvormen zijn, zoals ‘friends’-huizen, gemengde woonvormen, kleinschalige groepswoningen en wooncoöperaties. Deze zijn geschikt voor daklozen die (nog) niet helemaal zelfstandig willen of kunnen wonen of zich juist thuis voelen in een niet-anonieme woonomgeving waarin mensen een goede buur voor elkaar willen zijn.
Frame: dakloosheid primair een individueel probleem
De afgelopen jaren zijn grote stappen gezet, qua kwaliteit van de opvang en begeleiding. De groeiende nadruk daarnaast op zo snel mogelijk stabiele en eigen huisvesting is een zeer positieve ontwikkeling. Tegelijkertijd is er nog steeds te weinig aandacht voor de structurele oorzaken van dakloosheid, met voorop de bestaansonzekerheid en het tekort aan betaalbare woningen.
In beleidsplannen blijft het dominante frame dat dakloosheid primair een individueel probleem is, alleen zij die het meest kwetsbaar zijn, krijgen toegang tot de opvang en hulp bij huisvesting. Er is een minister voor Wonen aangesteld, maar het budget voor dakloosheid is onderdeel van de begroting van VWS. Daarmee is het kwetsbaarheidscriterium om recht op ondersteuning en opvang te bepalen nog steeds geldend. Een verschuiving naar dakloosheid als huisvestingsvraagstuk zien wij maar beperkt.
Moeilijk om goed beleid te maken
De onduidelijkheid over hoeveel daklozen er zijn en welke subgroepen er te onderscheiden zijn, maakt het moeilijk om goed beleid te maken en dat beleid te evalueren. Betrouwbaardere cijfers over dakloosheid aan de hand van de ETHOS-subgroepen zouden volgens ons helpen, al begint dat met de erkenning vanuit de overheid dat ook mensen zonder zorgvraag (dreigend) dakloos kunnen zijn.
Verantwoordelijkheid naar ministerie van Wonen
De ambitie om voor specifieke groepen dakloosheid te beëindigen, is nastrevenswaardig en de bredere aandacht voor bestaanszekerheid en woonzekerheid in het publieke discours, is hoopvol. Tegelijkertijd moeten ook beleidsmakers in aanpalende sectoren aan de slag, bijvoorbeeld als het gaat om de kostendelersnorm en andere regels die samenwonen door volwassen onaantrekkelijk maken. Met deze stappen wordt dakloosheid in de brede zin misschien niet beëindigd, maar worden zowel omvang als ernst ervan teruggedrongen.
Als de overheid serieus werk wil maken van dakloosheid als huisvestingsvraagstuk, zou de verantwoordelijkheid voor dakloosheidsbestrijding en -preventie overgezet moeten worden naar het ministerie voor Wonen. Dat zou dan ook de verantwoordelijkheid moeten nemen voor basale, maar kwalitatief goede opvang voor iedereen die dakloos is, als minimale bestaanszekerheid en opstap naar het grondrecht van huisvesting.
Dit artikel verscheen eerder bij Sociale Vraagstukken.
Max Huber is senior onderzoeker bij HVO-Querido, een organisatie voor opvang en begeleid wonen. Lia van Doorn is lector aan de Hogeschool Utrecht. Maarten Davelaar is zelfstandig onderzoeker en tevens verbonden aan de Hogeschool Utrecht. De auteurs bedanken de deelnemers aan het Onderzoeksnetwerk Dakloosheid die input leverden voor deze beschouwing.
