Halverwege december gingen wat stukken van staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) Nobel, naar de Tweede Kamer. Dat heeft niet zo veel aandacht gekregen. Er speelt genoeg in de wereld en ‘Voortgang Participatiewet in Balans’ is wellicht ook niet de spannende sexy titel die gelijk de volle aandacht pakt. Niettemin verdient (met name) de bijlage bij deze Kamerbrief die aandacht zeer zeker. Het gaat om de bijlage ‘Probleemanalyse Participatiewet’. En die is mooi en stemt tot hoop, en een beetje optimisme op zijn tijd mag hier ook wel op de pagina.
Het gaat om een brochure van nog geen 30 pagina’s, die is samengesteld door het ministerie van SZW. Het geeft een zeer helder overzicht van een aantal onderzoeken die de afgelopen jaren gedaan zijn naar de Participatiewet, en de belangrijkste bevindingen daarvan. Zoals de titel al doet vermoeden focust de notitie zich op dingen die niet goed gaan. En dat zijn er nogal wat. Ze zijn opgedeeld in vier thema’s: algemene knelpunten, werk & participatie, inkomen & bestaanszekerheid, en tot slot de gemeentelijke financiën.
Een bloemlezing
Het voert te ver door om het hele rapport te bespreken, maar lees het vooral zelf. Om toch een indruk te geven van de problematiek (die overigens voor een deel ook wel hier op Sargasso langs is gekomen) wordt van elk van deze thema’s wat uitgelicht.
Een algemeen kritiekpunt is dat “verplichtingen en sancties [zijn] bij niet-naleven steeds dominanter geworden als instrument om gewenst gedrag te bewerkstelligen. Dit veronderstelt dat mensen deze verplichtingen kennen, maar ook dat mensen in staat zijn deze na te leven.” Echter: “Hoe meer mensen onder druk staan (zoals bij financiële of psychische problemen), hoe moeilijker het is om rationele beslissingen te nemen. De huidige wet houdt hier te weinig rekening mee.”
Als het gaat om weer aan het werk gaan, dan stelt het rapport: Sinds de invoering van de huidige Participatiewet in 2015 is de doelgroep die onder de wet valt breder geworden. Er is een groep mensen tot de doelgroep gaan behoren die voorheen onder het regime van de arbeidsongeschiktheidswetten zou vallen. Met deze constatering is het dan heel opmerkelijk dat destijds één van de uitgangspunten bij de wet was: “Volgens de wet kan [...] 98% van de bijstandsgerechtigden (op termijn) werken. Dit staat in scherp contrast met wat we weten uit onderzoek over het daadwerkelijke arbeidsperspectief van bijstandsgerechtigden.” In de praktijk blijkt dat minder dan de helft te zijn. Maar hoe kan het ook anders: als je de doelgroep van de wet vergroot met mensen die we voorheen als ‘arbeidsongeschikt’ classificeerden? En hoe eerlijk is het dan om (ook) voor die mensen heel strenge regels vast te stellen en het vangnet zo sober mogelijk te maken, omdat het immers bedoeld is als ‘tijdelijk’?
Het rapport schrijft hier over: “Mensen met een blijvende medische urenbeperking kunnen niet voldoende uren werken om onafhankelijk te worden van een aanvullende bijstandsuitkering. Deze groep heeft geen perspectief om ooit weer zelfstandig te kunnen gaan voorzien in de eigen middelen van bestaan. Zij hebben voor altijd te maken met het vangnetkarakter van de bijstand (inclusief partnertoets en vermogenstoets), waarbij het eigen inkomen wordt aangevuld tot het sociaal minimum.” Dat klinkt niet echt motiverend om te gaan werken, of rechtvaardig.
Terecht citeert het rapport dan ook een onderzoek, waarbij de Participatiewet voor deze groep ‘uitzichtloos’ wordt genoemd. De trouwe lezer wist dit soort dingen wellicht al, maar bij deze weet de ontrouwe lezer het ook.
Op het onderwerp inkomen wordt in het rapport vastgesteld: “Bij het ontwerpen van de wet zijn aannames gedaan en uitgangspunten geformuleerd die niet langer aansluiten bij de inzichten van nu.” Ook wordt verwezen naar het rapport van de Commissie sociaal minimum: “Bijna alle huishoudens die zij hebben onderzocht, en in het bijzonder huishoudens met (meerdere) kinderen, komen maandelijks structureel geld tekort. Het gaat vaak ten koste van de eigenwaarde van volwassenen en van hun lichamelijke en mentale gezondheid. De onzekerheid waarin mensen zich bevinden door een gebrek aan geld, vergroot de kans op eenzaamheid en vermindert juist het vermogen om verstandig met geld om te gaan. Ook verkleint het de veerkracht om de eigen positie te verbeteren.”
Enkele andere citaten:
“De vangnetfunctie [van de bijstand] gaat in principe uit van een tijdelijk verblijf in de bijstand. We zien dat er steeds meer mensen langdurig of permanent op de bijstandsuitkering zijn aangewezen, met name mensen zonder of met beperkt arbeidsvermogen.”
“Als mensen grip op hun situatie ervaren in de zin dat ze zekerheid hebben dat ze weten hoe ze de week of de maand doorkomen, dan pas komt er weer ruimte om te werken aan de eigen vaardigheden en te zoeken naar een baan, vrijwilligerswerk en bijdragen aan de samenleving. Stress rond het inkomen en vooral het tekort aan inkomen kan mensen blokkeren om in actie te komen.”
Tegelijkertijd wordt geconstateerd dat de wet juist bijdraagt aan die stress, ook door de complexiteit ervan:
De Participatiewet wordt door mensen ervaren als een zeer complexe wet. De wet kent veel voor waarden en verplichtingen die ingewikkeld zijn en geen recht doen aan wat mensen kunnen. De complexiteit maakt dat mensen in de bijstand onzekerheid over hun rechten, plichten en inkomen ervaren.
Ook hier, als je het allemaal zo op een rijtje zet (en dit is zoals gezegd slechts een deel), kom je toch al gauw tot de constatering dat we dit niet moeten willen met zijn allen.
Het laatste thema waar aandacht voor is, is de gemeentelijke financiën. Over dit onderwerp gaat het weinig in het publieke debat, naar ik vermoed omdat het wat saai en technisch is. Maar het is ook van groot belang. Gesignaleerde knelpunten zijn onder andere dat het (macro)budget dat gemeenten krijgen voor de uitbetaling van de bijstandsuitkeringen wisselt: het ene jaar is het te veel, het andere te weinig. Dat maakt het moeilijk om goed te begroten en (dus) stabiel beleid te maken. Ook erkent het rapport de schaarste van het geld dat gemeenten krijgen om mensen aan het werk te helpen: “Van 2010 tot 2017 is er sterk bezuinigd op het re-integratiebudget.”
Wat daar nog bij komt, is dat de manier waarop het Rijk het geld voor de bijstand verdeelt onder gemeenten ook nog eens prikkels geeft aan gemeenten om zich vooral te richten op mensen in de bijstand die snel uit kunnen stromen naar werk (voor zover die er nog zijn): “Een derde element dat bij de inzet van de re-integratiemiddelen een rol speelt, is de prikkelwerking die van het bijstandsbudget uitgaat. Zoals gezegd mogen gemeenten overschotten op hun bijstandsbudget houden, en moeten zij tekorten zelf dekken. Hiermee is er een financiële prikkel om het re-integratiebudget daar in te zetten waar dit het sterkst bijdraagt aan vermindering van bijstandskosten. Hierdoor zetten gemeenten re-integratiebudget veelal in voor mensen met een relatief korte afstand tot de arbeidsmarkt.
Juist de groepen die de grootste afstand hebben tot de arbeidsmarkt en de meeste behoefte aan ondersteuning, worden daardoor niet altijd goed bereikt.” Zo zorgt iets wat een technische verdeel-exercitie lijkt er in de praktijk voor dat de meest kwetsbare mensen in de doelgroep achteraan staan bij het verdelen van het geld (ja, datzelfde geld waar tussen 2010-2017 sterk op bezuinigd is - ongeveer twee derde).
Een pluim voor Nobel (en zijn ambtenaren)
Het rapport biedt dus een uitstekende samenvatting is van de knelpunten van de Participatiewet zoals die blijken uit zowel de praktijk als wetenschappelijk onderzoek. Het siert de staatssecretaris daarnaast dat hij een dergelijk helder en eerlijk stuk naar de Kamer stuurt. Bestuurders kunnen de onfortuinlijke neiging hebben om lastige informatie weg te houden bij de volksvertegenwoordiging, om kritische vragen en gedoe te vermijden. En als het gaat om de Participatiewet die toch voor een deel uit de koker van Nobel’s eigen partij (de VVD) komt (samen met de Partij van de Arbeid) had die neiging kunnen bestaan. Maar Nobel kiest voor openheid.
Het is natuurlijk bekend dat als het gaat om een thema als uitkeringen er een vrij sterke politieke waardenstrijd onder ligt, als het bijvoorbeeld gaat om vragen als ‘hoe streng of ruimhartig moet je zijn’. Dat zal niet veranderen. Maar als je kijkt naar deze analyse, zie je toch een aantal thema’s waar vrij breed politiek draagvlak voor zou moeten zijn om ze aan te pakken. Denk aan ‘werken loont niet voor mensen die maar een beperkt aantal uren kán werken’, de complexe (en daarmee: dure) bureaucratie die is opgetuigd met de Participatiewet, en de constatering dat de huidige wet mensen eerder gevangen houdt in armoede dan dat ze de kans biedt er aan te ontsnappen. Al blijft bij de knelpunten waar extra geld voor nodig is altijd de vraag of deze regering daar voor gaat kiezen, wanneer de koek verdeelt moet worden.
En kijk, de cynicus in mij zou nu best een geïrriteerde laatste alinea kunnen schrijven, over dat een deel van deze knelpunten al bleken uit onderzoek enkele jaren na de invoering van de Participatiewet (zoals in de analyse van het Sociaal Cultureel Planbureau uit 2019). En dat veel critici ze al vóór de invoering zagen aankomen en er voor waarschuwden. En dat het dan toch wel erg lang duurt voordat de landelijke overheid daar een keertje op acteert, en je je af kan vragen hoe belangrijk ze arme mensen en bestaanszekerheid vinden in ‘Den Haag’.
Maar daar kan deze staatssecretaris, die er net zit, weinig aan doen. En zijn voorganger (Schouten) was juist degenen die (eindelijk) vaart maakte met het aanpassen van het beleid. Dus als allerlaatste alinea: laten we onze zegeningen tellen, en blij zijn dat veel van de fundamentele problemen in de Participatiewet onderkend worden en op de agenda van de landelijke politiek staan. En hopen dat zowel bestuurders als volksvertegenwoordigers deze analyse ter harte nemen, en de fundamentele herziening van de Participatiewet (‘spoor 2 van de herziening Participatiewet in Balans’, voor de liefhebbers) niet lang op zich zal laten wachten.
