van dr. Lisanne Groen
Op 10 februari 2025 werden de adviezen van de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) gepubliceerd over twee langverwachte wetsvoorstellen, die volgens minister Faber (Asiel en Migratie) moeten bijdragen aan ‘het strengste asielregime ooit’. Het gaat om de Asielnoodmaatregelenwet en de Wet invoering tweestatusstelsel. Welke maatregelen bevatten de voorstellen, hoe heeft de Afdeling ze beoordeeld en wat is de strekking van de adviezen?
Inhoud wetsvoorstellen
Het voorstel voor de Asielnoodmaatregelenwet bevat de volgende maatregelen:
- De geldigheidsduur van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd wordt verkort van vijf tot drie jaar;
- Er worden geen nieuwe verblijfsvergunningen asiel voor onbepaalde tijd verleend;
- De mogelijkheden tot ongewenstverklaring van vreemdelingen worden verruimd;
- De voornemenprocedure wordt afgeschaft; De voornemenprocedure is geregeld in art. 39 van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000), en houdt in dat de vreemdeling schriftelijk op de hoogte wordt gesteld van het voornemen van de minister om de aanvraag voor een verblijfsvergunning af te wijzen. De vreemdeling mag hierover dan zijn zienswijze naar voren brengen. Afschaffing van die procedure leidt ertoe dat de minister direct mag beslissen op een aanvraag nadat de vreemdeling is gehoord.
- De nareismogelijkheden voor ongehuwde partners en meerderjarige kinderen worden beperkt;
- De afdoening van asielaanvragen wordt vergemakkelijkt, door 1) nieuwe feiten en omstandigheden strenger te toetsen bij opvolgende aanvragen, 2) een verwijtbaarheidstoets te introduceren bij opvolgende aanvragen en 3) de afwijzingsmogelijkheden te verruimen.
Het voorstel voor de Wet invoering tweestatusstelsel bevat de volgende maatregelen:
- De invoering van een tweestatusstelsel; Hoewel – in navolging van Europese regelgeving – in de Vw 2000 twee categorieën vluchtelingen worden onderscheiden (‘verdragsvluchtelingen’, die gegronde vrees hebben om te worden vervolgd vanwege bijvoorbeeld hun ras, religie of politieke overtuiging en ‘subsidiair beschermden’, die willekeurig oorlogsgeweld ontvluchten), is hun verblijfsstatus identiek (een eenstatusstelsel). Invoering van een tweestatusstelsel brengt met zich dat voor beide categorieën verschillende voorwaarden in het leven worden geroepen.
- Het beperken van nareis tot het kerngezin;
- Het stellen van aanvullende voorwaarden (een wachttermijn, inkomensvereiste en huisvestingsvereiste) voor nareis bij subsidiair beschermden.
Beoordelingskader Afdeling
De Afdeling hanteert voor de beoordeling van wetsvoorstellen haar beoordelingskader. Dat bestaat uit verschillende onderdelen.
In de eerste plaats verricht de Afdeling een beleidsanalyse. Daarbij wordt gekeken naar de analyse van het probleem dat een wetsvoorstel zou moeten oplossen en naar de aanpak van dat probleem. Bij de beoordeling komen vragen aan de orde als: voor welk probleem is wetgeving geformuleerd, en welke informatie is over het probleem bekend? Zijn er over het probleem misschien al (wetenschappelijke) adviezen of rapporten verschenen en zo ja, zijn die dan bij de voorbereiding van het wetsvoorstel betrokken? En wat zijn het doel en het beoogde resultaat van de voorgenomen wetgeving – helpt het wetsvoorstel, kortom, het probleem ook op te lossen? Is voldoende rekening gehouden met betrokken partijen en met de financiële consequenties van een wetsvoorstel?
Daarnaast wordt een constitutionele en juridische analyse verricht. De Afdeling gaat na hoe het wetsvoorstel zich verhoudt tot hoger recht. Worden grondrechten beperkt en zo ja, wordt voldoende toegelicht waarom dat noodzakelijk en proportioneel is? Zijn er eventuele rechtsbeginselen, zoals het rechtszekerheids- of evenredigheidsbeginsel, in het geding? En hoe zit het met de juridische systematiek van het wetsvoorstel? Past het binnen en naast bestaande wetgeving en zijn bevoegdheden duidelijk toegekend? En is voorzien in rechtsbescherming en overgangsrecht?
De uitvoeringsanalyse ziet in het bijzonder op het doenvermogen van burgers en de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van het wetsvoorstel. Zijn de doelgroepen die door het wetsvoorstel worden geraakt goed in beeld gebracht, en begrijpen zij wat de wet van hen verlangt? Heeft de regeling tot gevolg dat nieuwe, meer of andere taken bij bijvoorbeeld (mede-)overheden of uitvoeringsorganisaties worden belegd? En zijn die dan geraadpleegd in de consultatiefase?
Ten slotte ziet de analyse van de gevolgen voor de rechtspraktijk op de vraag of het wetsvoorstel duidelijk en toepasbaar is voor de rechtspraak, en of rechterlijke colleges over de wet ook zijn geraadpleegd. Wordt een toename van procedures verwacht en zo ja, is deze aanvaardbaar? Zijn er financiële en organisatorische gevolgen voor de rechtspraak, en zo ja, zijn daarvoor dan genoeg mensen en middelen beschikbaar?
De vragen in het beoordelingskader die de Afdeling beantwoordt bij de advisering over een wetsvoorstel, zijn als het goed is bij de voorbereiding van dat wetsvoorstel op het departement ook al aan de orde gekomen. Veel van deze vragen zijn terug te vinden in het Beleidskompas – dat wordt gebruikt bij het voorbereiden van beleid en regelgeving – en in het Draaiboek en de Aanwijzingen voor de regelgeving.
Dicta
Aan het slot van een advies geeft de Afdeling haar eindoordeel over een wetsvoorstel in de vorm van een ‘dictum’. Hiervoor gebruikt de Afdeling vier vaste formuleringen:
Dictum A: De Afdeling advisering van de Raad van State heeft geen opmerkingen bij het voorstel en adviseert het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen.
Dit dictum spreekt voor zich: de Afdeling heeft geen (noemenswaardige) opmerkingen bij het voorstel. Dit wordt ook wel aangeduid als een ‘advies conform’.
Dictum B: De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.
Hiermee geeft de Afdeling te kennen dat er wat haar betreft nog wel iets aan het wetsvoorstel moet gebeuren. Het kan zijn dat sommige van de voorgestelde bepalingen beter moeten worden geformuleerd of dat de toelichting op bepaalde punten aanvulling behoeft.
Dictum C: De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen, tenzij het is aangepast.
Ook als een advies uitmondt in een C-dictum moet er volgens de Afdeling nog wel iets aan het voorstel gebeuren. Dat is duidelijk méér dan bij een B-dictum, hoewel de beide dicta op elkaar lijken: het B-dictum is geformuleerd als ‘ja, mits’; het C-dictum als ‘nee, tenzij’. De bezwaren van de Afdeling tegen het wetsvoorstel zijn bij een C-dictum aanzienlijk, maar nog wel te repareren.
Dat is anders bij een dictum D, dat luidt: De Afdeling advisering van de Raad van State heeft ernstige bezwaren tegen het voorstel en adviseert het niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen.
Dit dictum gebruikt de Afdeling als zij fundamentele bezwaren tegen het voorstel heeft, die door aanpassingen niet kunnen worden opgelost.
Het C- en het D-dictum zijn zogenoemde ‘zware dicta’: voorstellen die van de Afdeling zo’n dictum krijgen, moeten opnieuw worden besproken in de ministerraad. ‘Zware dicta’ worden niet heel vaak toegekend. Hieronder zijn de dicta die de laatste jaren door de Afdeling zijn toegekend, weergegeven:
Jaar
Totaal
A
B
C
D
‘zware dicta’
2023
340
212
93
31
4
10,2 %
2022
357
203
128
20
6
7,2 %
2021
417
251
112
47
7
12,9 &
2020
465
269
153
40
3
9,2 %
2019
407
262
103
32
10
10,3 %
Bron: jaarverslagen Raad van State (www.raadvanstate.nl). Algemene maatregelen van bestuur zijn ook in deze cijfers betrokken.
Adviezen van de Afdeling over de beide wetsvoorstellen
De beide adviezen over beide wetten van de Afdeling zijn langs dezelfde lijn opgebouwd. Ik noem een aantal belangrijke punten.
De adviezen beginnen met de belangrijkste bevindingen van de Afdeling die betrekking hebben op beide voorstellen. Die worden vervolgens per voorstel nader uitgewerkt. De belangrijkste bevindingen zien in hoofdzaak op drie aspecten: in de eerste plaats zijn de beide voorstellen volgens de Afdeling onzorgvuldig voorbereid. Ze zijn voorgelegd aan een beperkt aantal relevante instanties die maar een week de tijd kregen om erop te reageren: te weinig om de gevolgen goed in kaart te kunnen brengen, hoewel ze alle grote zorgen hebben geuit. Die onzorgvuldige voorbereiding is problematisch vanuit het perspectief van wetgevingskwaliteit en het belang van een ordentelijk wetgevingsproces, en kan niet worden gerechtvaardigd door de gestelde urgentie die tot versnelling van de procedure zou nopen.
Het tweede punt gaat over de effectiviteit en de uitvoering van de wetsvoorstellen. Inzichten waaruit blijkt dat de voorgestelde maatregelen zullen bijdragen aan het beperken van de instroom of een efficiëntere asielprocedure zijn er niet, terwijl wél duidelijk is dat sommige maatregelen de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) en de rechtspraak extra zullen belasten, zo schrijft de Afdeling. Dat geldt bijvoorbeeld voor het afschaffen van de asielvergunning voor onbepaalde tijd en de inperking van nareismogelijkheden (Asielnoodmaatregelenwet) waar in eerste instantie door de IND over moet worden beslist, en voor de invoering van het tweestatusstelsel (Wet invoering tweestatusstelsel), die in de hand zal werken dat vreemdelingen over hun status gaan procederen – met alle gevolgen voor de rechtspraak van dien.
Ook het afschaffen van het ‘filter’ dat de voornemenprocedure vormt, kan uiteindelijk leiden tot meer en complexere zaken waarover moet worden beslist. Verder is de uitwerking van de beide wetsvoorstellen in onderlinge samenhang naar het oordeel van de Afdeling niet goed in beeld gebracht. De voorgenomen bezuinigingen op de asielketen leiden er bovendien toe dat niet alleen niet wordt voorzien in de financiële middelen die nodig zijn om de bestaande achterstanden weg te werken, maar óók niet voor de uitvoering van het wetsvoorstel.
Deze uitvoeringsproblemen kunnen volgens de Afdeling in de praktijk voorts leiden tot grondrechtenschendingen, bijvoorbeeld omdat de IND en de rechtspraak niet binnen een redelijke termijn kunnen beslissen over verblijfsrechten van vreemdelingen en nareizigers. Dat kan tevens tot gevolg hebben dat gezinsleden lang gescheiden blijven. Dat niet is voorzien in overgangsrecht kan daarnaast ongelijke behandeling en schending van het rechtszekerheidsbeginsel in de hand werken.
Verder wijst de Afdeling erop dat de maatregelen uit het Europese asiel- en migratiepact in 2026 van kracht worden. Dat betekent dat de asielwetgeving voor die tijd ingrijpend zal moeten worden gewijzigd. De Afdeling geeft te kennen dat een goede afstemming nodig is – niet alleen omdat twee verstrekkende wetswijzigingen kort na elkaar de IND en de rechtspraak nog verder zullen belasten, maar ook omdat samenvoeging van bepaalde onderdelen van (de nu voorgestelde en binnenkort noodzakelijke) wetsvoorstellen wellicht tot de mogelijkheden behoort.
Kortom: hoewel geen van de voorgestelde maatregelen direct strijdig is met grondrechten en andere bepalingen van hoger recht, kan die strijd zich in de concrete uitvoering wel voordoen. De belangrijkste kanttekeningen van de Afdeling hebben betrekking op de probleemanalyse die aan het wetsvoorstel ten grondslag ligt en de wijze waarop is toegelicht dat de voorgestelde maatregelen aan de oplossing van het gestelde probleem bijdragen. Niet duidelijk is in hoeverre het voorstel effectief zal zijn en relevante instanties hebben te weinig tijd gekregen om de uitvoerbaarheid goed in kaart te brengen.
Goed voorstelbaar is echter dat de beide voorstellen tot uitvoerbaarheidsproblemen zullen leiden bij de IND, en dat ook de rechtspraak aanzienlijk extra zal worden belast, zonder dat wordt voorzien in middelen om aan die extra belasting recht te doen. Ten aanzien van beide wetsvoorstellen adviseert de Afdeling dan ook om ‘de maatregelen opnieuw te bezien, voor iedere maatregel dragend te motiveren waarom deze effectief en uitvoerbaar is, en anders van de maatregel af te zien’. Aan beide voorstellen is een C-dictum toegekend. En, gelet op aard en aantal bedenkingen van de Afdeling: dat C-dictum ligt vermoedelijk dichter bij een D- dan bij een B-dictum.
En nu?
Nog voordat ze de adviezen had gelezen, heeft minister Faber al laten weten ‘hooguit punten en komma’s’ in de beide wetsvoorstellen te zullen aanpassen. “Het advies is niet bindend, ik kan ermee doen wat ik wil,” zei ze. Strikt genomen heeft ze daarin gelijk: een advies van de Afdeling advisering van de Raad van State hóeft niet te worden gevolgd. Dat neemt niet weg dat adviezen van de Afdeling serieus moeten worden genomen: de grondwettelijk verankering van de adviestaak van de Raad van State vereist dat. Het getuigt ook van weinig constitutionele etiquette om al bij voorbaat en in weinig subtiele bewoordingen duidelijk te maken dat een advies zal worden ‘weggeschreven’.
Mocht niettemin blijken dat aanpassingen in de voorstellen die worden ingediend beperkt zijn gebleven, dan hebben de beide Kamers in ieder geval voldoende aanknopingspunten om de minister kritisch te bevragen.
Dit artikel verscheen eerder bij het Montesquieu Instituut. Lisanne Groen is als fellow betrokken bij het Montesquieu Instituut. Haar onderzoek richt zich op wetgevingsvraagstukken, politiek staatsrecht (in het bijzonder de verhouding tussen de staatsmachten) en grondwetsinterpretatie.
