Dan maar een gekozen minister-president?

OPINIE - Een gekozen minister-president is een slecht idee en de strijd om het premierschap uitvechten via de Tweede Kamerverkiezingen is eveneens ongepast, betoogt Tom van der Meer in een eerder bij Stuk Rood Vlees verschenen artikel.

Het lijsttrekkerschap is niet meer voldoende. Veel kandidaat-lijsttrekkers spreken direct ook de ambitie uit om premier te worden van Nederland. Nu komt die trend niet uit de lucht vallen. Politici, media en spindoctors voeden al jarenlang het frame dat de grootste partij automatisch ook de premier mag leveren. Tot begin jaren tachtig was dat niet vanzelfsprekend. Het was zelfs niet evident dat de grootste coalitiefractie het premierschap zou krijgen. Inmiddels is dat anders.

In een versplinterd partijlandschap zet je jezelf op achterstand als je niet zo’n premiersambitie uitspreekt. Media slikken deze ambitie als zoete koek, en dragen gretig bij aan het frame dat de lijsttrekker ook premierskandidaat is.

Denk aan de beruchte ‘premiersdebatten’ die RTL4 al jarenlang organiseert met de lijsttrekkers van de grootste partijen, inclusief nabeschouwingen. Of denk aan de nu al jarenlange speculaties welke CDA-kroonprins het tegen Rutte zou kunnen opnemen om het premierschap. Bij De Jonge (CDA) en Kaag (D66) zien we hoe de uitgesproken ambitie van het premierschap aandacht genereert voor hun kandidaatstelling (!) voor het lijsttrekkerschap van in de peilingen niet al te grote partij. De aandacht verschuift door deze anticipatie al snel van inhoudelijke ideeën naar vermeende leiderschapskwaliteiten.

Zo lijkt de inzet van de verkiezingscampagne van 2021 – net als die van 2017 – een debat over leiderschap te zijn. De premier tegenover al zijn uitdagers.

De populariteit van premiersverkiezingen

Toch is er een probleem. In Nederland wordt de premier niet door de kiezers bepaald. In Nederland bepalen de kiezers de samenstelling van de volksvertegenwoordiging, maar niet de samenstelling van de uitvoerende macht. Na verkiezingsdag zijn er wel meer dan duizend opties voor coalities, en nog wel meer opties voor de verdeling van ministersposten. Moeten we misschien het kiesstelsel te hervormen, zodat we ook een stem kunnen uitbrengen op onze favoriete premierskandidaat?

Een deel van de kiezers heeft er wel oren naar. In het Nationaal Kiezersonderzoek van 2017 was ruim 40% voorstander van een direct gekozen minister-president. En in het verleden hebben prominente politici van verschillende partijen dit idee geopperd. Denk aan de latere vice-premiers Thom de Graaf (D66) en Wouter Bos (PvdA), fractievoorzitter Jozias van Aartsen (VVD), oud-partijvoorzitter Marnix van Rij (CDA) en toenmalig FvD-lijstduwer Frank Ankersmit (FvD). Een gekozen minister-president zou het systeem Amerikaanser maken, de kiezer meer invloed geven, en simpelweg eerlijker zijn.

Slecht idee

Toch is dit geen goed idee. Een direct gekozen minister-president gooit het hele parlementaire stelsel omver.

De Nederlandse democratie is een parlementaire democratie. Dat betekent dat het parlement (Tweede en Eerste Kamer) samen de hoogste macht vormen. De regering moet verantwoording afleggen aan het parlement, omdat het van het vertrouwen van dat parlement afhankelijk is. Die verantwoordingsrelatie is een heel belangrijke premisse in ons parlementaire stelsel, ook al komt die niet altijd even goed uit de verf door o.a. de kennisvoorsprong van de uitvoerende macht en het monisme dat optreedt doordat een meerderheidscoalitie in de Tweede Kamer zich bindt aan een regeerakkoord.

Hoe passen we een direct gekozen minister-president in dit systeem? Er zijn verschillende opties om met zo’n figuur om te gaan.

Amerikaans, Frans, Israëlisch, of theoretisch

Ten eerste kunnen we kiezen voor een direct gekozen minister-president die zelf zijn of (in de toekomst) haar kabinet mag samenstellen, zonder dat deze afhankelijk is van het vertrouwen van het parlement. Daarmee zou Nederland de facto veranderen in een presidentieel stelsel zoals Amerika. Weliswaar is de gekozen minister-president anders dan de president geen staatshoofd, maar  beide zijn regeringsleider met een direct kiezersmandaat. Dat stelsel impliceert twee gescheiden machten – de uitvoerende (regering) en de mede-wetgevende (het parlement) – waarbij de vraag is hoe deze zich tot elkaar verhouden. De controlerende rol van het parlement wordt bijzonder lastig, omdat het ultieme machtsmiddel – de motie van wantrouwen – irrelevant is geworden. De minister-president en het kabinet kunnen regeren, ook als zij een meerderheid van het parlement lijnrecht tegenover zich vinden.  Om dat hanteerbaar te maken, zouden we het hele parlementair stelsel fundamenteel moeten herzien.

Ten tweede kunnen we kiezen voor een direct gekozen minister-president die zelf niet afhankelijk is van het vertrouwen van het parlement (immers: de gekozen minister-president heeft een eigen direct kiezersmandaat), maar wiens kabinet dat wel is. Daarmee komen we feitelijk uit bij een semi-presidentieel stelsel zoals Frankrijk of bij de stijlfiguur van gekozen premier die Israël tijdens de eeuwwisseling een paar jaar heeft gehad. De gekozen minister-president is zelf niet afhankelijk van het vertrouwen van het parlement, maar omdat zijn/haar kabinet en beleid dat wel is, hangt de effectiviteit van die minister-president sterk af van de meerderheid die in de Tweede Kamer wordt gevonden. Als het initiatief tot kabinetsformatie bij de minister-president ligt, kan dit leiden tot een patstelling. Dat heeft in Israël geleid tot de heel snelle afschaffing van de gekozen premier. Als het initiatief tot kabinetsformatie bij het parlement ligt, kan de gekozen minister-president gedwongen worden om te regeren met ministers die een heel ander programma voorstaan. Dan is de functie van minister-president in het gunstigste geval ceremonieel, in het slechtste geval ondanks het directe mandaat een wassen neus.

Ten derde is theoretisch denkbaar dat we de gekozen minister-president combineren met de ongeschreven vertrouwensregel. Dan zou de minister-president ook in het nieuwe stelsel moeten opstappen bij een motie van wantrouwen uit het parlement. Dat lijkt een wel heel hypothetische gedachte. Immers, de gekozen minister-president heeft een even direct kiezersmandaat als de Tweede Kamer. Dit zou dus al snel ontaarden in een lelijk legitimiteitsconflict. Waar zou de Tweede Kamer het politieke recht vandaan halen om een even direct gekozen premier weg te sturen?

Geen invloed maar frustratie

In elk van deze vormen ligt een strijd tussen premier en parlement voor de hand. In de eerste twee vormen hoeft geen van de twee voor de ander te buigen. In de derde vorm is daar wel een staatsrechtelijke oplossing voor, maar niet een politieke. Probeer dat maar eens uit te leggen aan de kiezer die invloed denkt te hebben gekregen. De figuur van een gekozen minister-president biedt dan geen invloed aan kiezers, maar vooral frustratie. Sla de Israëlische ervaringen er maar op na.

Een gekozen minister-president kan binnen een parlementaire democratie alleen werken als deze gepaard gaat met een andere verkiezingswijze van het parlement. Als de minister-president niet a-priori kan rekenen op een parlementaire meerderheid, leidt dit tot dezelfde chaos als Israël rond de eeuwwisseling. Als politieke partijen kiezers echt meer invloed willen geven op de toekomstige premier, kunnen ze zich beter al voor de verkiezing verenigen rond alternatieve coalities.

Een gekozen minister-president inpassen in ons gefragmenteerde, parlementaire stelsel is een slecht idee. Maar een gemediatiseerde strijd om het premierschap uitvechten via de verkiezing van de samenstelling van de Tweede Kamer is eveneens ongepast.