ANALYSE - van Hans Vollaard en Harmen Binnema, eerder verschenen bij Stuk Rood Vlees.
De verkiezingen van waterschappen zijn in potentie het grootste democratisch feestje in Nederland. Aan geen enkele verkiezing mogen zoveel mensen meedoen. Waterschappen krijgen echter regelmatig kritiek op hun democratische gehalte, omdat een deel van het algemeen bestuur van waterschappen wordt benoemd door belangenorganisaties. Bovendien is de vraag of kiezers en gekozenen wel verstand hebben van waterkwesties. Zouden taken als bescherming tegen het water en schoon water niet beter in handen zijn van experts? Het eerste onderzoek ooit naar de democratische kwaliteit van waterschappen laat evenwel de meerwaarde van democratie zien voor waterschappen, ook al is er nog flink wat werk te verrichten om van waterschappen een levende democratie te maken.
Waterschappen zijn, op basis van huidige opvattingen over democratie, het jongste democratische orgaan van Nederland. Pas vanaf de jaren negentig van de vorige eeuw hebben alle inwoners immers kiesrecht gekregen in het waterschapsbestuur. Dat is een stuk later dan in het nationaal, provinciaal en lokaal bestuur (1919) en de Europese Unie (1979). Maar nu mogen bij geen andere verkiezing zoveel inwoners stemmen als bij waterschappen. Bij Tweede Kamerverkiezingen en provinciale verkiezingen zijn immers alleen mensen met de Nederlandse nationaliteit kiesgerechtigd. Bij gemeenteraadsverkiezingen mogen daarnaast ook EU-burgers stemmen, net als niet-Nederlandse inwoners die minstens vijf jaar onafgebroken legaal in Nederland verblijven. Bij waterschapsverkiezingen geldt die verblijfseis van vijf jaar voor niet-Nederlanders niet, waardoor in maart 2023 zo’n 14 miljoen inwoners mogen stemmen.
Te weinig democratie…?
Waterschappen zijn daarmee nog niet gevrijwaard van kritiek op hun democratische gehalte. Naast verkozen zetels voor inwoners zijn er immers zetels gereserveerd voor vertegenwoordigers van belangengroepen, de zogeheten geborgde zetels. Deze worden aangewezen door belangenorganisaties van boeren, natuurterreinbeheerders en bedrijven. Er zijn inderdaad vanuit democratisch oogpunt de nodige vragen bij te stellen. Waarom hebben die belangenorganisaties een eigen gereserveerde stem nodig, als hun achterban zich ook via de verkozen zetels zich kan laten horen? Bovendien draagt iedereen de lasten en lusten van waterbeheer en waterschapsbelastingen: waarom zouden bepaalde groepen dan een grotere stem mogen hebben in het waterschapsbestuur? En waarom zijn er voor de geborgde zetels niet ook gewoon verkiezingen? Vooral GroenLinks en D66 hadden kritiek op die geborgde zetels en deden een voorstel om ze helemaal af te schaffen. Uiteindelijk heeft onlangs het parlement besloten om per ingang van maart 2023 het aantal geborgde zetels terug te brengen. Zetels voor bedrijven worden afgeschaft. De zetels voor boeren en natuurterreinbeheerders blijven, maar zij krijgen er elk twee. Daarnaast vervalt de verplichting dat een geborgde fractie standaard in het dagelijks bestuur vertegenwoordigd is.
…Of juist te veel democratie?
Een heel andere kritiek op de waterschappen is dat ze juist te democratisch zijn. Waarom zouden er überhaupt verkiezingen voor moeten zijn? Zouden waterschappen niet gewoon zelfstandige organen moeten zijn, bestaand uit experts die met verstand van zaken kwesties als dijkverzwaring, de aanleg van een rioolwaterzuiveringsinstallatie en droogte aanpakken? Zouden verkozen politici en inwoners bij gebrek aan kennis niet allerlei onverstandige besluiten nemen? Dat is zeker een risico. Het geval is echter dat experts onderling van (onderbouwde) mening verschillen wat nodig is. En dan moeten er keuzes worden gemaakt.
En als experts het al wel eens zijn op een specifiek punt, dan nog moeten er keuzes worden gemaakt. Moet het waterpeil vooral ten dienste staan van de landbouw of moet er meer rekening worden gehouden de met gevolgen voor natuur en klimaat? Heeft dijkversterking prioriteit boven het verwijderen van medicijnresten uit water, waardoor vissen vergroeien? Wie moeten vooral de lasten dragen, burgers, boeren of bedrijven? Met dat soort keuzes kom je meteen in politiek vaarwater: het gaat om het afwegen van soms tegengestelde belangen en van waarden als solidariteit en rechtvaardigheid. De afweging van belangen en waarden is bij uitstek de verantwoordelijkheid van politiek en bestuur. Daar komt nog bij dat er geen garantie is dat experts zich alleen door hun expertise laten leiden. Ook zij kunnen bij hun beslissingen eigen belangen of belangen van bepaalde groepen dienen, maar dit is onder het mom van ‘deskundigheid’ niet zichtbaar. Een extern correctiemechanisme, zoals verkiezingen, blijft daardoor nodig.
Kortom, waterschapsdemocratie is een goed idee.
Al met al zijn er goede redenen om een waterschapsbestuur te hebben waar inwoners en hun vertegenwoordigers de keuzes kunnen maken en waar wordt gecontroleerd of de uitvoerende macht (dagelijks bestuur, voorzitter en ambtenaren) volgens de gestelde normen en doelen handelen. Formeel gezien is daarvoor ook alles voorhanden: verkiezingen, algemene besturen die dagelijks bestuursleden kunnen aanstellen en wegsturen, algemene besturen die de beleidslijnen en financiële kaders mogen bepalen en die informatie (kunnen) krijgen om dagelijks besturen te controleren.
Gebrekkige democratie, onder kiezers én gekozenen
Onderzoek in waterschappen laat echter zien dat de praktijk weerbarstig is. Uit het Provinciaal en Waterschapskiezersonderzoek kwam al naar voren dat waterschappen voor de meeste mensen een onbekend bestuur vormen. Vier op de vijf kent nog geen eens de naam van het waterschap waar zij onder vallen. De opkomst mag dankzij de combinatie met de Statenverkiezingen flink omhoog zijn gekrikt tot rond de 50 procent, andere ‘watervreemde’ thema’s overschaduwen al snel de waterschapsverkiezingen. Daarmee blijft onduidelijk welke waarden en belangen van inwoners in de waterschappen moeten doorklinken.
Op hun beurt weten algemene bestuursleden op onderwerpen als de hoogte van belastingtarieven nog duidelijk de koers te bepalen, maar bij andere, meer inhoudelijke kwesties geldt dat lang niet voor alle leden – zo zeggen waterschapbestuurders zelf. Dan wreekt zich een gebrek aan inzicht in de materie. De inperking van het aantal geborgde zetels zal de kwaliteit van de koersbepaling en controle door algemene besturen ook geen goed doen. De vertegenwoordigers van boeren, bedrijven en natuurterreinbeheerders zijn over het algemeen beter ingevoerd en krijgen meer voeding uit hun achterban. Dat is bij hun verkozen collega’s nog wel eens anders.
Met de gebrekkige vertaling van de wensen van kiezers en de zwakke positie van algemene besturen is het de vraag of kiezers en hun vertegenwoordigers tijdig bij welk onderwerp dan ook aan de noodrem kunnen trekken, als het volgens hen echt de verkeerde kant op gaat. Deze situatie schept grote verantwoordelijkheden voor dagelijks bestuursleden. Zoals ze zelf ook aangeven, hebben ze redelijke ruimte om hun eigen gang gaan, als ze dat zouden willen. Wel zeggen ze dat ze het aan hun democratische stand verplicht zijn om het algemeen bestuur de besluiten te laten nemen. Maar dat moet ook door de algemene besturen worden afgedwongen: dagelijks bestuurders moeten ervaren dat die meer dan nu het geval is hun controlerende en kaderstellende rol serieus invulling geven.
Tekenen van hoop
Teken van hoop is dat de laatste jaren algemene besturen in verschillende waterschappen zich ook wat meer laten gelden, door bijvoorbeeld betere uitleg te eisen bij kredietvoorstellen voor investeringen in waterzuiveringen, beleidsplannen uitgebreider door te spreken, door de instelling van een onafhankelijke rekenkamer en door eigen griffie-achtige ambtenaren. Daarnaast door het voorzitterschap van commissievergaderingen op te eisen en de strategische agenda van het waterschapsbestuur mee te bepalen.
Misschien laten bovendien inwoners door de groeiende discussie over water- en klimaatthema’s waterschapsbestuurders niet meer zo hun gang gaan, maar gaan ze die actief opjagen om voor hun belangen en waarden op te komen. Wat dat betreft is het een gezond teken voor de waterschapsdemocratie dat in 17 van de 21 waterschappen BBB zal gaan deelnemen, om zowel bij de verkiezingen als in algemene besturen het democratisch keuzeproces verder leven in te blazen. En zo overigens ook te laten zien dat boeren eigenlijk geen aparte geborgde zetels nodig hebben om toch in het waterschap vertegenwoordigd te zijn.
Hans Vollaard en Harmen Binnema zijn samenstellers en mede-auteurs van het boek Waterschappen: Democratie in een onbekend bestuur en mede-auteurs van het rapport Meer zicht op het democratisch middenbestuur: Kiezersonderzoek in provincies en waterschappen
Reacties (6)
Wat mij van de waterschapsverkiezingen en het bekijken van de kandidatenlijsten ervoor nog het meest bijstaat, is dat er nogal wat studenten op staan, die voor hun CV azen op een bestuursfunctie.
Meer specifiek in Limburg heeft het CDA heel sluw ingespeeld op de Limburgse eigenschap dat men daar een sterke voorkeur voor iemand uit de eigen gouw heeft, of die er nou iets van bakt of niet. Zodat er meerdere lijsten ‘waterbelangen-plaatsnaam’ waren. Menigeen had de truc wel door, omdat het CDA als zodanig op de kieslijst ontbrak en vooral de VVD had er dan ook heftige kritiek op.
Toch komt me een ding in het artikel tegenstrijdig voor: aan de ene kant wordt het terugbrengen van de geborgde zetels toegejuicht, aan de andere kant ook de verwachte deelname van BBB, die echter diezelfde landbouwsector vertegenwoordigt, alleen zonder stropdas. Het proces kan dan wel democratischer zijn, het komt dan op hetzelfde neer en zolang er bij de kiezer onvoldoende kennis is over wat er speelt en wie welke belangen vertegenwoordigt is de democratische vormgeving eigenlijk een farce.
Maar er is hoop. De watersnood en de droogte van afgelopen zomers hebben bij het publiek al een zeker momentum teweeggebracht en als de media op dit onderwerp nu ook even goed doorpakken en de kennis erover bij het publiek vergroten i.p.v. van elke irrelevante kamertweet chocoladeletters te maken, dan kan e.e.a. met algemeen goedvinden goed geregeld worden.
Ik vermoed dat de B van Burger bij de waterschapsverkiezingen geruisloos geminimaliseerd zal worden door het slechts selecteren van (verkapte) boeren als kandidaten voor die verkiezingen. We gaan het zien.
Ik heb mijn twijfels over het democratisch functioneren van waterschappen. Democratie is niet alleen eens in de vier jaar stemmen op mensen, op basis van hun beloftes. Ik wil ook graag in kunnen schatten wat zo iemand in de praktijk terecht brengt van die beloftes. (Ik bedoel, bij Tweede Kamerverkiezingen zou ik bij wijze van spreken op D66 kunnen stemmen, als ik alleen op het programma af zou gaan. Maar omdat ik ze al jaren bezig zie, weet ik wel beter.) En ik heb werkelijk geen idee hoe ik dat in moet schatten voor de kandidaten van mijn waterschap (of eigenlijk: hoogheemraadschap). Wat heb je eraan als je eens in de vier jaar op iemand kunt stemmen, als je vervolgens niet of nauwelijks weet wat diegene werkelijk voor elkaar krijgt?
Wat mij betreft zou het beleid ook best bepaald mogen worden door het Rijk en de provincies. Dat gebeurt natuurlijk al voor een behoorlijk deel. De waterschappen kunnen zich dan beperken tot de uitvoering.
Onze voetjes droog houden en via de grond de plantjes water geven is nou niet een sexy onderwerp dat dagelijks op de voorpagina staat. Als je zoiets aan de politiek overlaat, kan gaat er hetzelfde gebeuren als nu met de kademuren in Amsterdam.
Nee, dan liever een gespecialiseerd orgaan met een eigen budget, ook al is dat niet 100% democratisch.
https://www.eerstekamer.nl/nieuws/20221122/geborgde_zetels_voor_bedrijven_in
Nou, zolang er specifieke belastingen en heffingen geïnd worden, wordt de politiek doorgaans geacht die gelden ook aan dat item uit te geven.
Door de omroepbijdrage van de burgers af te schaffen kon de politiek de macht bij de omroepen overnemen en ze kneden en uitkleden.
Maar is zo’n gekozen waterschapsbestuur dan minder politiek dan een gekozen lands-, provincie- of gemeentebestuur?
Mijn droge voeten hangen overigens wel vooral af van twee sluisdeuren die worden bediend door brugwachters van het Havenbedrijf van Rotterdam en van de Maeslantkering van Rijkswaterstaat. En dus minder van het hoogheemraadschap (al is dat formeel wel verantwoordelijk voor die sluisdeuren, meen ik). Het zou natuurlijk kunnen dat dat mijn mening beïnvloedt.