Hoewel mensen met een ambtenarenachtergrond het Hoofdlijnenakkoord in elkaar hebben gezet en een topambtenaar zelfs met de leiding van het nieuwe kabinet is belast, ziet het Hoofdlijnenakkoord er voor de ambtenaren niet erg positief uit. Er wordt voor de dekking van het Hoofdlijnenakkoord een forse bezuiniging op de ambtelijke dienst aangekondigd alsmede -voor 2026- een bevriezing van de ambtenarensalarissen. Een kritische beschouwing van voormalig topambtenaar Roel Bekker.
Is er slecht weer op komst voor de ambtelijke dienst? Of valt het wel mee en is er ruimte voor een goede aanpak?
Allereerst: de afslanking. Op zichzelf is die begrijpelijk. De overheid is sinds 2018 geëxplodeerd, van 113.500 ambtenaren (fte’s) naar een kleine 148.000, dus met 30% ! Het Hoofdlijnenakkoord heeft het over 22% groei, maar dat is exclusief 2023 toen er nog eens bijna 10.000 ambtenaren bij kwamen. En dat in een krappe arbeidsmarkt.
Het is niet helemaal duidelijk waardoor deze enorme groei is veroorzaakt. Gewezen wordt op corona, maar die is voorbij. Of op de noodzaak van maatwerk. Maar die zit vooral in de uitvoering, terwijl relatief de sterkste groei heeft plaatsgevonden bij het beleid. Opvallend is dat de groei bij alle departementen voorkomt. Dus het zijn niet toevallige beleidsopgaven als stikstof die ineens voor meer werk zorgen. Is het de ondersteuning, de overhead? Dat ook niet, want die is al jarenlang onrustbarend hoog, meer dan 50%! Het zou de moeite waard zijn te onderzoeken waardoor die groei is veroorzaakt. Maar dat er afgeslankt kan en moet worden, is evident.
Het Hoofdlijnenakkoord suggereert dat het gaat om een afslanking met de al genoemde 22%, zijnde de groei over de jaren 2018-2022. Die wordt teruggedraaid, zo staat er. Maar dat is onzin, want de uitvoering -verreweg het grootste deel van de overheid- wordt uitgezonderd, terwijl daar in absolute aantallen de grootste groei heeft plaatsgevonden.
Duidelijker is de financiële bijlage, waarin staat dat de totale kosten van het ambtelijk apparaat vanaf 2028 structureel € 1 mld. lager moeten zijn. Die totale kosten omvatten meer dan alleen de loonsom van ambtenaren. Daar zitten ook in: huisvesting, facilitaire diensten, ICT en externe inhuur. Vooral die laatste categorie is enorm gegroeid, van € 1,4 mld. in 2018 naar € 3,3 mld. in 2023. Totaal kost de ambtelijke dienst jaarlijks € 21 mld. Daar moet dus € 1 miljard op bezuinigd worden. Dat is minder dan 5%, een heel ander verhaal dan de heroïsch gepresenteerde, op anti-ambtenarensentimenten inspelende 22%.
Arbeidsvoorwaarden
Een ander punt is de aangekondigde nullijn in 2026 voor de ambtenarensalarissen. Het lijkt ingegeven door de uit het Hoofdlijnenakkoord voortkomende budgettaire problemen. De geraamde opbrengst is € 600 mln. Het is een maatregel die doet denken aan het eerste kabinet-Lubbers dat (naast een forse afslanking) eveneens om budgettaire redenen inzette op zelfs een verlaging van de ambtenarensalarissen. Dat gaf toen een hoop gedoe, en veel van de geraamde opbrengsten lekten weg naar incidentele loonsverhogingen of werden later weer gecompenseerd.
Verschil tussen toen en nu is echter dat toen de arbeidsvoorwaarden van ambtenaren eenzijdig werden vastgesteld. Ambtenaren hadden een eigen juridische status, ze werkten niet op basis van een arbeidsovereenkomst maar op basis van een aanstelling. Dat is een aantal jaren geleden ten principale gewijzigd. Ambtenaren zijn nu ‘gewone’ werknemers (althans juridisch gezien), ze hebben een arbeidsovereenkomst en de arbeidsvoorwaarden liggen vast in een collectieve arbeidsovereenkomst (cao). De huidige cao loopt eind 2025 af.
Het Hoofdlijnenakkoord stelt dat de nieuwe cao moet inhouden: een bevriezing van de lonen. Niks overleg, zoals hoort bij cao’s, maar een ouderwets dictaat. De kans dat daar overeenstemming over wordt bereikt, is nihil. Strikt genomen blijft dan de oude cao van kracht, maar dat dat zonder slag of stoot zal gaan, lijkt mij een illusie. Opvallend is wel dat de ambtenarenvakbonden tot nu toe tamelijk stil zijn over de gevolgen van het Hoofdlijnenakkoord. Maar dat wijst er niet op dat ze het wel mooi vinden wat is aangekondigd.
Reductie overhead
Zowel de afslanking als de nullijn zijn in mijn ogen in de aangekondigde vorm nogal ondoordacht en onverstandig. Een veel betere aanpak is dat het kabinet met de ambtelijke top om tafel gaat zitten en uiteenzet dat men een budgettair probleem heeft. Voor de oplossing daarvan moet ook gekeken worden naar de kosten van de ambtelijke dienst.
Men zou een aantal uitgangspunten en randvoorwaarden kunnen formuleren, met elementen als: minder afslanken van de uitvoering (met aanduiding van een aantal hoofdcategorieën, niet alle uitvoering hoeft gespaard te worden), forse reductie van de overhead (ambtenaren moeten niet voor elkaar werken maar voor de samenleving), een relatief grote bezuiniging op de beleidskernen.
Vervolgens zou aan de SG’s gevraagd kunnen worden hiervoor binnen een maand of drie een plan te maken waarbij ook gekeken kan worden naar de arbeidsvoorwaarden. In totaal zou dit dan ongeveer het geraamde bedrag moeten opbrengen. Dat lijkt me niet onmogelijk.
Belangrijk daarbij is voorts de bereidheid om beleidsmaatregelen te nemen die leiden tot minder beslag op ambtenaren en af te zien van beleidsmaatregelen waarbij dat beslag sterk groeit. Voor politieke, veel extra ambtenaren kostende wensen zou eerst goed onderzoek naar nut, noodzaak, kosten en baten moeten plaatsvinden, alvorens daaraan te beginnen.
Onderdeel van het plan zou voorts kunnen zijn: een reorganisatie van de ambtelijke top, met een veel kleinere hoogste categorie ambtenaren en een veel grotere differentiatie. De kwaliteit van de ambtelijke dienst zou daarbij expliciet aandacht moeten hebben, waarbij recht wordt gedaan aan specifieke eisen op gebied van zowel kennis als management.
Daardoor zou een eind komen aan het steeds verder groeien van de zogenaamde Top Management Groep, en ook duidelijk worden onderstreept dat er maar circa 25 echte topambtenaren zijn, en niet de circa 100 van nu die allen in schaal 19 zitten. Meer inhoud en de blik naar buiten, minder processen en de blik naar binnen. Het maken en uitvoeren van zo’n plan lijkt mij een vruchtbare aanpak die bovendien aanzienlijk positiever op de politiek-ambtelijke verhoudingen zal uitwerken dan de martiale taal in het Hoofdlijnenakkoord.
Roel Bekker is voormalig secretaris-generaal
Deze bijdrage stond in De Hofvijver van 26 augustus 2024
