De volgende bijdrage bestaat uit twee delen: een inleiding van Bert van den Braak, naar aanleiding van Joop van den Bergs boek Geduldig papier. Formeren in stad en land, gevolgd door een reflectie van Martijn Balster vanuit de gemeentelijke praktijk. Dit artikel verscheen eerder in De Hofvijver, een uitgave van het Montesquieu Instituut.
Het vormen van kabinetten en van gemeentelijke colleges zijn belangrijke momenten in het bestuur. Er zijn vaste patronen en veelal informele regels en gewoonten. Emeritus-hoogleraar en, onder meer, oud-hoofddirecteur van de VNG, Joop van den Berg, geeft in het onlangs van zijn hand verschenen boek Geduldig papier. Formeren in stad en land een mooi overzicht van deze processen.
Er zijn overeenkomsten, maar zeker gezien het feit dat er gemeenten met verschillende specifieke kenmerken zijn, zijn er evenzeer verschillen. Zowel landelijk als gemeentelijk deden zich bovendien ontwikkelingen voor. Gemeentelijk was bijvoorbeeld het in 2002 geïntroduceerde dualisme van belang. Niet langer komen de wethouders (uitsluitend) uit de raad. Zowel landelijk als gemeentelijk is er sprake van versplintering – vaak nog meer dan landelijk. Een veelheid van fracties maakt het vormen van colleges lastiger. Landelijk zien we al langer dat formaties een moeizaam en soms maanden durend proces zijn.
Landelijk verscheen al in 1951 de informateur, die als wegbereider moest optreden voor de daadwerkelijke formatie. Later kwamen er pre-informateurs en verkenners. Dat laatste was het gevolg van een fundamentele verandering in 2012, toen de Tweede Kamer zelf het voortouw nam bij kabinetsformaties. Verkenners kwamen vanaf 2002 ook in gemeenten. Van den Berg noemt de hoogleraar Rinus van Schendelen, die in dat jaar na de winst van Leefbaar Rotterdam van Fortuyn als eerste een weg moest banen naar een college waarin die nieuwe partij ook een plek moest krijgen (en kreeg).
Zowel landelijk als gemeentelijk spelen vragen als: welke personen zijn het beste geschikt om een rol te spelen en moet dat er één of meer zijn? Is een buitenstaander beter of is (vooral gemeentelijk) iemand die juist ingevoerd is in specifieke onderwerpen niet beter? Verder spelen altijd vragen rond openbaarheid. Is beslotenheid niet beter? Tenslotte moet er een akkoord komen. Wat is de waarde daarvan, in welke mate is er sprake van binding en hoe breed moet de steun (liefst) zijn? En wat is uiteindelijk de betekenis van een akkoord? Gaat het slechts om geduldig papier of is daadwerkelijk de basis voor een daadkrachtig bestuur?
Wat de aard en de bestendigheid van de akkoorden zal zijn, moet de komende tijd blijken. Dat het niet zelden ingewikkeld is tot goede afspraken te komen, beschrijft Martijn Balster vanuit de gemeentelijke praktijk.
Van verschil, naar overeenkomst
De warmste dagen van het jaar markeren in veel gemeenten niet alleen het begin van de zomer, maar ook een bestuurlijk scharniermoment. Jaarrekeningen worden vastgesteld, er wordt teruggekeken. Voorjaarsnota’s schetsen de financiële kaders voor het komende jaar, en – in verkiezingsjaren – verschijnen coalitieakkoorden: gestolde compromissen die richting geven aan lokaal beleid voor de komende vier jaar, en vaak langer.
Na een jaar waarin politieke verschillen doelbewust zijn uitvergroot, verschuift de dynamiek na de verkiezingen onvermijdelijk. De nadruk komt weer te liggen op gezamenlijke ambities voor stad en dorp. Tegelijkertijd laat een verkiezingsjaar sporen na. Polarisatie als strategie heeft een prijs: persoonlijke verhoudingen staan onder druk, en ook op lokaal niveau wordt conflict steeds minder geschuwd. Met name de winnaars en onderhandelende partijen hebben dan ook juist nu een belangrijke rol in het weer normaliseren van verhoudingen.
Welke inhoudelijke keuzes zijn achter (vaak) gesloten deuren gemaakt? Wat betekenen die keuzes voor de beleidspraktijk van de komende jaren? Ik sta stil bij drie ‘schuurpunten’ die op veel tafels het gesprek bepaalden.
Asiel en opvang: tussen verplichting en politieke aarzeling
Weinig thema’s domineerden de lokale verkiezingscampagnes zo sterk als de Spreidingswet en de huisvesting van statushouders. De electorale kracht van lokale partijen, gecombineerd met groei op de rechterflank, vertaalt zich in een zichtbare terughoudendheid ten aanzien van rijksbeleid. In sommige gevallen uitmondend in expliciete afwijzing.
Die politieke aarzeling staat echter op gespannen voet met een steeds dwingender juridisch kader. Gemeenten hebben niet alleen een taakstelling voor statushouders, maar worden met de Spreidingswet ook geacht een ‘fair share’ te leveren in de opvang van asielzoekers. De beleidsruimte is daarmee beperkter dan menig lokaal politiek verkiezingsdebat suggereerde.
De spanning wordt verder vergroot door het grote tekort aan betaalbare woningen. Woningnood fungeert vaak als argument tegen opvang en huisvesting. Maar juist dat argument impliceert een andere beleidsverantwoordelijkheid: een versnelling van de bouw van betaalbare woningen, en het benutten van instrumenten zoals woningdelen en splitsen.
Bovendien zal, onder invloed van de Wet bevordering regie volkshuisvesting, een groter deel van de woningvoorraad worden toegewezen aan zogenoemde aandachtsgroepen, waaronder mensen uit de maatschappelijke opvang, beschermd wonen of detentie. De vraag is dan niet óf gemeenten moeten handelen, maar hoe consistent hun beleid is: wie woningnood als bezwaar opvoert, kan moeilijk om een ambitieuzer, betaalbaarder woningbouw heen. Een lakmoesproef in veel gemeenten.
Gemeentefinanciën: ambities onder druk
De coalitievorming vond/vindt opnieuw plaats tegen een somber financieel decor. Structurele tekorten in de jeugdzorg, voorgenomen bezuinigingen op huishoudelijke hulp en onzekerheid over rijkscompensatie van gestegen kosten, beperken de handelingsruimte van gemeenten aanzienlijk.
Tegelijkertijd scherpt het minderheidskabinet de begrotingsdiscipline verder aan, met strengere normen dan in veel andere Europese landen. De implicatie is duidelijk: de financiële ruimte voor gemeenten blijft beperkt, terwijl de opgaven – van woningbouw tot energietransitie en sociaal domein – juist toenemen.
Gemeenten staan wederom voor een klassiek dilemma. Zonder aanvullende rijksmiddelen resteren bezuinigingen op voorzieningen, sociaal domein, de eigen slagkracht; of het verhogen van lokale lasten. Kostendekkende tarieven voor afval en parkeren, en stijgende onroerendezaakbelasting liggen voor de hand. In de praktijk zal een combinatie van deze strategieën zichtbaar worden. De ruimte voor nieuw beleid is daarmee beperkt, ook voor het inlossen van (te) grote beloften in de verkiezingscampagnes.
Politieke versnippering en de krimpende horizon
De opkomst van lokale partijen, de groei van partijen op de flanken (met name ter rechterzijde) en de toenemende versnippering in gemeenteraden hebben een duidelijke bestuurlijke consequentie. De nadruk verschuift naar direct zichtbare, lokale kwesties en individuele belangenbehartiging. Dat draagt een grote belofte in zich voor meer nabijheid en meer vertrouwen.
De ontwikkeling gaat echter ook vaak gepaard met een groeiende neiging om externe factoren als oorzaak aan te wijzen voor falend gemeente- of overheidsbeleid in het verleden: ‘Den Haag’, ‘de politieke elite’, of het zondebokken op ‘klimaatdrammers’, of ‘nieuwkomers’. En mogelijk: een beweging waarbij gemeenten zich meer terugtrekken achter de dijken, gefocust op zichtbaar, korte termijnresultaten voor de eigen bewoners.
Hier clashen de traditionele partijen (met landelijke worteling) geregeld met de flanken en lokale partijen. Een risicovolle dynamiek, die niet zelden in polarisatie ontaardt. Met als gevolg: afnemende aandacht voor taaie langetermijnvraagstukken en voor taaie thema’s die de gemeentegrens overstijgen. Woningnood, noodzakelijke energietransitie, hervorming van de jeugdzorg, het in goede banen leiden van migratie; al deze vraagstukken vereisen juist samenwerking en interbestuurlijke daadkracht.
Boven het maaiveld
In een context van tanend politiek vertrouwen rust op gemeenten als ‘eerste overheid’ een groeiende verantwoordelijkheid om nabij en responsief te zijn. Tegelijkertijd kunnen de grote maatschappelijke opgaven van deze tijd niet binnen de grenzen van één gemeente worden opgelost. Sterker nog: is het onvermogen om de basis op orde te houden precies de reden voor het onbehagen onder veel burgers, zoals Catherine de Vries in haar boek ‘Symfonie van onvrede’ zo krachtig betoogt.
Dat legt een dubbele opgave bloot. Enerzijds moeten gemeenten de verbinding met hun inwoners versterken en lokaal ‘leveren’. Anderzijds moeten zij actiever de samenwerking zoeken ook met regio, provincie en Rijk en oog hebben voor de taaie lange termijn. Voor die hogere overheden geldt hetzelfde: stijgende verwachtingen van burgers vragen om zichtbare prestaties en effectieve samenwerking, na een periode van bestuurlijke stilstand.
De huidige politiek-bestuurlijke temperatuur biedt daarmee niet alleen beperkingen, maar ook een kans. De symfonie van onvrede vraagt om een orkest van daadkracht. Een orkest dat in staat is uit meerdere registers te tappen. Dat verlangt enorm veel van nieuw aantredende bestuurders, zowel in het verbinden als in de noodzakelijke daadkracht.
Het kan wél. Zo echoot een campagne van net voor de gemeenteraadsverkiezingen nog steeds. Volgend jaar kiest Nederland alweer de provinciale besturen en getrapt de nieuwe Eerste Kamer. Het zal hoe dan ook een belangrijke graadmeter zijn voor nu getoonde leiderschap en samenwerkingsgeneigdheid nu. Zowel in Den Haag, als lokaal.
