Staat van het klimaat en de verkiezingen in 2021

NIEUWS - In de aanloop naar de verkiezingen van 2017 heeft Sargasso alle verkiezingsprogramma’s doorgelicht op de klimaatdoelstellingen en het klimaatbeleid dat de verschillende partijen voorstonden. Inmiddels zijn we vier jaar verder, is de klimaatwet van kracht geworden en maken de politieke partijen zich op voor de Tweede Kamerverkiezingen van 2021. Een mooi moment om de verkiezingsprogramma’s opnieuw tegen het licht te houden op klimaatbeleid. We beginnen vandaag met de belangrijkste ontwikkelingen sinds 2017 en met de huidige staat van het klimaat, zoals beoordeeld door de Raad van State en het Planbureau voor de Leefomgeving. Daaruit destilleren we ook de sectoren en terreinen waarop we in de verkiezingsprogramma’s aanvullende maatregelen verwachten om de doelstellingen voor 2030 en 2050 te halen. Overal waar in dit stuk CO2 wordt genoemd gaat het om alle broeikasgassen en kun je dus ook CO2 equivalenten lezen.

Internationale ontwikkelingen

Internationaal is er de afgelopen vier jaar behoorlijk wat veranderd. Aan de ene kant staan de VS op het punt uit het klimaatakkoord van Parijs te stappen en heeft ook de Australië regering zijn aloude rol van vol inzetten op kolen en gas weer opgepakt. Aan de andere kant is het Trump niet gelukt om de neergang van de kolensector in de VS te stoppen. Niet alleen zijn de meeste kolenmijnbouwbedrijven de afgelopen jaren doorgestart, ook de sluiting van kolencentrales in de VS zet onverminderd door. Alleen al in 2019 werd bijna 16 GW aan kolencentrales gesloten, terwijl er geen nieuwe kolencentrales in de pijplijn zitten. Sinds 2016 is er geen nieuwe kolencentrale meer geopend in de VS.

Australië blijft ondertussen fors inzetten op de export van kolen, onder andere met een nieuwe kolenmijn van het Indiase bedrijf Adani. Tegelijkertijd stelt een toenemend aantal landen klimaatdoelstellingen die de export van kolen in gevaar brengen. Zo hebben China, Japan en Zuid-Korea zich tot doel gesteld om klimaatneutraal te worden. Deze 3 landen waren in 2018 goed voor 55% van de Australische kolenexport. Ook hebben de Filipijnen een moratorium op nieuwe kolencentrales ingesteld. Deze stappen in Azië vormen een mooie opmaat naar de nieuwe ronde stocktaking

Dichterbij huis heeft de Europese Commissie voorgesteld om de klimaatdoelen voor 2030 van 49% naar 55% aan te scherpen. Het Europees Parlement wil zelfs inzetten op 60% reductie ten opzichte van 1990. In Nederland hebben D66 en GroenLinks het initiatief genomen om de doelstelling voor 2030 in de klimaatwet aan te scherpen naar 55%.

Eerste Klimaatnota & oordeel Raad van State

Vorige week publiceerde het rijk de eerste Klimaatnota. De Klimaatnota bevat de appreciatie van het kabinet op de voortgang van het klimaatbeleid en schetst de prioriteiten voor het aankomende jaar. De Raad van State heeft een advies uitgebracht over de Klimaatnota op basis van de cijfers en doorrekeningen van het Planbureau voor de Leefomgeving in de Klimaat en Energieverkenning 2002 (KEV 2020).

De Raad van State oordeelt scherp over de eerste klimaatnota van het Kabinet. De Raad van State concludeert dat de klimaatdoelen die regering en parlement zichzelf hebben gesteld in de Klimaatwet niet worden gehaald. Deze doelen kunnen alleen worden gehaald  als er nu al aanvullende maatregelen worden genomen om de uitstoot van broeikasgassen beduidend te verminderen. Daarmee kan niet worden gewacht. Uit de Klimaat- en Energieverkenning 2020 van het Planbureau voor de Leefomgeving blijkt dat er geen wezenlijke vooruitgang is geboekt ten opzichte van vorig jaar: de geschatte vermindering van de uitstoot van broeikasgassen in 2030 blijft met 34% ver achter op het wettelijke doel van 49%. Ook het einddoel, een vermindering van de uitstoot in 2050 met 95%, lijkt hiermee uit zicht. De Raad van State oordeelt dat er een samenhangend en gecoördineerd wetgevingsprogramma nodig is om de doelen alsnog te bereiken. Verder is er nog veel nodig om de zogenoemde regionale energiestrategieën succesvol uit te voeren.

De Raad van State wijst er op dat het aanscherpen van de EU doelstelling er voor zorgt dat het nodig is om nu al met aanvullende voorstellen voor CO2 vermindering te komen. Daarnaast stelt de RvS dat van veel maatregelen onduidelijk is hoe groot het kwantitatieve effect zal zijn, waardoor het moeilijk is om zicht te krijgen op de kwantitatieve voortgang van de uitstoot vermindering. De omvangrijke steunmaatregelen voor de coronacrisis bieden volgens de RvS ook mogelijkheden om de klimaatdoelstellingen dichterbij te brengen.

Verder constateert de Raad van State dat de Klimaatnota een uitgebreide lijst met wetsvoorstellen en regelingen kent, maar dat een samenhangende en gecoördineerde aanpak ontbreekt. De RvS pleit voor een wetgevingsprogramma, waarin de samenhang wordt beschreven en waarin prioriteiten worden gesteld. Tot slot constateert de RvS dat er nog veel nodig is om te zorgen dat de Regionale Energiestrategieën (RES) van papier naar werkelijkheid komen. Dat komt aan op bestuurlijke slagkracht van gemeenten, maar ook op geld, middelen en meer samenhang met andere beleidsterreinen.

Klimaat en Energieverkenning 2020 (KEV 2020)

Volgens voorlopige cijfers voor 2019 bedroeg de uitstoot in 2019 184 Megaton, een reductie van 17% ten opzichte van 1990. In de Klimaat en Energieverkenning 2020 heeft PBL ook gekeken naar de kans om in 2020 de 25% CO2 reductie uit de Urgenda klimaatzaak te halen. Op basis van de ontwikkeling in de eerste helft van het jaar en twee verschillende scenario’s voor de tweede helft van 2020 stelt PBL dat het ook met een omvangrijke tweede coronagolf niet zeker is dat Nederland de door de Hoge Raad bevestigde 25% CO2 vermindering in 2020 gaat halen. Uit de scenario-analyses volgt dat de Urgenda-doelstelling alleen binnen bereik kan komen in omstandigheden waarin de omvang van de tweede golf aan coronabesmettingen omvangrijk is én als de laatste maanden van het jaar niet te koud zijn én de productie van de Nederlandse elektriciteitscentrales niet te hoog uitvalt. De effecten van de COVID-19-pandemie waren volgens PBL tot nu toe vooral zichtbaar bij de mobiliteit, de industrie, en – in mindere mate – bij de elektriciteitsopwekking. In de gebouwde omgeving en de landbouw zijn er nog geen sterke effecten van de COVID-pandemie zichtbaar.

Ontwikkeling emissie van broeikasgassen in Nederland, bron KEV 2020.

Bij de bepaling van de verwachte emissies voor 2030 heeft PBL in de KEV 2020 al het voorgenomen en vastgestelde beleid tot mei 2020 meegenomen. Beleid dat eind mei nog onvoldoende helder was of nog niet kwantificeerbaar was is niet meegenomen. Met het voorgenomen en vastgesteld beleid verwacht PBL dat de emissiereductie in 2030 tussen de 30 en 40% uitkomt ten opzichte van 1990, met een geraamde daling van 34%. Het resterend deel moet worden geleverd door nog uit te werken beleid en door nieuw beleid. In het beste geval gaat het om 9% extra reductie in het slechtste geval om 19% extra CO2 reductie. In de periode 2010-2019 was de gemiddelde reductie 3 MTon CO2 per jaar, volgens de raming van de KEV 2020 zorgt het huidige voorgenomen en vastgestelde beleid voor een zelfde daling in de periode 2020-2030. Om de doelstelling voor 2030 te behalen is een verdubbeling naar ongeveer 6 MTon CO2 per jaar nodig. Een verdubbeling ten opzichte van het huidige tempo.

CO2 emissieramingen per sector, bron KEV 2020

In bovenstaande tabel is goed zichtbaar dat de reductie zich vooral richt op de elektriciteitssector. De CO2 emissies van deze sector gaan fors omlaag de komende 10 jaar. Uitvoering van het klimaatakkoord zorgt ervoor dat de emissies met ruim de helft dalen ten opzichte van 1990. Deze daling is met veel onzekerheden omgeven, omdat de Nederlandse elektriciteitsmarkt goed geïntegreerd is met die van buurlanden. Wanneer de CO2 prijs stijgt of de gasprijs daalt kan het dus zijn dat Nederlandse gascentrales harder gaan draaien en Duitse kolencentrales minder hard. De extra CO2 uitstoot die dat oplevert telt mee voor de Nederlandse broeikasgasuitstoot.

Ook in de industrie en de gebouwde omgeving dalen de emissies fors, met 40%. In landbouw dalen de emissies met 25%, al is het grootste deel van die daling al gerealiseerd (6,9 Mton gerealiseerd tegen nog 1,5 MTon te realiseren). De grote achterblijver is mobiliteit, waarbij PBL in KEV 2020 raamt dat de emissies in 2030 weer ongeveer terug zijn op het niveau van 1990. Dat laatste is een uitermate slecht resultaat voor de sector, zeker als bedacht wordt dat internationale luchtvaart en scheepvaart niet meetellen in deze cijfers.

Onderstaande tabel toont per sector de CO2 emissie (in MTon) in 1990 en de doelstelling voor 2030, zoals afgesproken in het Klimaatakkoord. Ook laat de tabel de verschillen zien tussen de raming van PBL in KEV 2019 en KEV 2020. Tot slot toont de laatste kolom het verschil in Mton tussen de geraamde uitstoot en de afspraken in het Klimaatakkoord. Waarbij het er op lijkt dat landbouw en landgebruik in het Klimaatakkoord als een sector zijn beschouwd.

Tot 2030 stijgt het aandeel duurzame elektriciteit van 18% in 2019 naar 75% in 2030. De toename van het aandeel duurzame warmte blijft daarbij achter met 7% in 2019 naar 13% in 2030. Het aandeel biobrandstoffen blijft nagenoeg gelijk en stijgt van 6% in 2019 naar 7% in 2030. De plannen uit het klimaatakkoord voor extra inzet van hernieuwbare brandstoffen voor vervoer zijn nog niet meegenomen, omdat de wet- en regelgeving nog wordt uitgewerkt. De verbetering van de energie-efficiëntie neemt af, van 1,5% per jaar in de periode 2013-2020 tot 1% per jaar in de periode 2020-2030.

Voor het eerst heeft het PBL ook berekend hoe groot de totale broeikasgasvoetafdruk van Nederland is. Deze methode rekent emissies toe aan de landen waar de consumptie plaatsvindt. De broeikasgasvoetafdruk van Nederland blijkt groter te zijn dan de nationale broeikasgasemissie. Politici en andere voorstanders van het anders verrekenen van de CO2 emissie van export van elektriciteit horen methodologische consequent te zijn dan ook de extra CO2 uitstoot van import van goederen en diensten mee moeten rekenen in de broeikasgasvoetafdruk.

Klimaatbeleid vergt lange adem

Dat het Kabinet de Urgenda doelstelling zelfs met de dalingen als gevolg van de COVID-pandemie mogelijk niet gaat halen toont aan dat het Kabinet, en daarmee het ministerie van Economische Zaken met het Klimaatbeleid, de afgelopen vier jaar onterecht mooi weer hebben gespeeld. Vanaf de eerste uitspraak door de rechter tot na de uitspraak van de Hoge Raad was de boodschap telkens hetzelfde: het Kabinet voert het vonnis uit en wil de 25% CO2 reductie halen. Daar was telkens nauwelijks tot geen extra beleid voor nodig, pas als niet meer te ontkennen viel dat de doelstelling niet binnen bereik was werden extra maatregelen genomen of aangekondigd. Wie het dossier langer volgt weet dat dit patroon al ruim 10 jaar speelt bij het halen van de doelstellingen voor duurzame energie. Ook bij de reactie op het oordeel van de RvS en PBL zien we het patroon terug: er is nog zoveel niet meegenomen door PBL en al die niet meegenomen maatregelen zullen er wonder boven wonder voor zorgen dat Nederland in 2030 wel degelijk voldoet. De reactie toont weinig lerend vermogen en de geschiedenis van de voorspellingen van EZK geeft weinig vertrouwen dat het dit keer anders zal zijn. Verbeteringen zullen van het nieuwe kabinet moeten komen. Een nieuw kabinet dat voort moet bouwen op wat er al ligt, want niks is zo funest voor het halen van de lange termijn doelstellingen als het volledig omgooien van het beleid. Pieter Boot van PBL stelt tegen het NRC:

“Dit kabinet heeft voor het eerst serieus klimaatbeleid gevoerd. Dat is daarvoor lang niet gebeurd.” Maar wat dit kabinet vooral laat zien, zegt Boot, is hoe ingewikkeld klimaatbeleid is. „Het duurt een hele tijd voor het op gang komt.”

Hij heeft daarom een hartekreet voor het volgende kabinet: begin niet helemaal opnieuw. Boot: „Het energiesysteem is zo complex. Het is kwetsbaar om alles weer anders te willen. Zie het energiesysteem als een mammoettanker. Het vergt jaren om dat weer in een andere richting te krijgen.”

Kaders voor beoordeling van de verkiezingsprogramma’s

Bij het doorspitten van de verkiezingsprogramma’s zullen we letten op de volgende punten: de nationale CO2-reductiedoelstellingen voor 2030 en 2050 en welke extra maatregelen hebben partijen voor ogen voor sectoren die de doelstelling uit het Klimaatakkoord volgens PBL (nog) niet halen. Daarnaast zullen we kijken of partijen voorstellen om doelstellingen aan te scherpen, waarbij we ook kijken welke sectoren voor deze aanscherping op gaan draaien.

Andere belangrijke punten zijn of partijen maatregelen nemen voor verduurzaming van de warmtevoorziening en transportbrandstoffen. Waarbij we uiteraard kritisch zullen kijken naar welke alternatieven worden voorgesteld en of er duurzaamheidscriteria voor deze alternatieve warmtevoorzieningen en transportbrandstoffen beoogd worden. De kritiek van de Raad van State en de uitspraken van Pieter Boot in de NRC maken ons ook nieuwsgierig naar het saaie deel: de regeltjes. Geven de verkiezingsprogramma’s inzicht in de prioriteiten bij het aanpassen van regels en bouwen partijen verder op het Klimaatakkoord, of hebben ze een volledig nieuw aanpak voor ogen. Tot slot zijn we benieuwd of er plannen tussen zitten om de broeikasgasvoetafdruk van Nederland, die volgens PBL groter is dan onze nationale CO2 emissie, te verkleinen.