Montesquieu Instituut, auteur op Sargasso

Foto: nyghtowl (cc)

Een tijdelijke wet coronamaatregelen, is dat een goed idee?

27 mei 2020 , 08:00 , door Montesquieu Instituut

ANALYSE - van dhr. Jan-Peter Loof.

Sinds 1 mei weten we dat het kabinet bezig is met de voorbereiding van ‘tijdelijke wetgeving maatregelen COVID-19’, zoals het officieel heet. Is dat een goed idee? Als rechtgeaard jurist zeg je dan natuurlijk: ‘dat hangt er van af’. En in dit geval is dat denk ik ook precies het juiste antwoord.

Er is in de afgelopen weken door diverse staatsrechtjuristen en mensenrechtenexperts betoogd dat een aantal van de vrijheidsbeperkende maatregelen die de overheid heeft uitgevaardigd om de verspreiding van het virus in te dammen een steviger wettelijke basis behoeft. Na wat inleidende beschietingen door RUG-hoogleraar Jan Brouwer in het Dagblad van het Noorden, volgde een iets verder uitgewerkte opinie van dezelfde Brouwer, samen met Adriaan Wierenga (RUG) en Jon Schilder (VU) in het Nederlands Juristenblad: ‘Aanpak coronacrisis niet houdbaar’.

Manon Julicher en Stefan Philipsen (beiden UU) betoogden op de website ‘Nederland rechtsstaat’ dat de aanpak niet getuigde van een volwassen rechtsstaat. En zelfs in de buitenlandse constitutionele media – het Duitse Verfassungsblog (onmisbaar voor de constitutionele liefhebbers) – werden, dit keer door de hoogleraren Antoine Buyse (UU) en Roel de Lange (EUR) grondrechtelijke gaten geschoten in de juridische constructies waarop de Nederlandse coronamaatregelen leunen: ‘the Dutch authorities take a quasi-legal, quasi-rhetorical approach to shape their intelligent lockdown and try to tame the pandemic beast, with questionable constitutional practices as a result’. Ook het College voor de Rechten van de Mens kwam, in zijn webdossier ‘Coronavirus en mensenrechten’, tot de conclusie dat de wettelijke basis van sommige maatregelen steviger moet.

Foto: Schermafbeelding videostream Tweede Kamer stemmingen moties 18 maart 2020

Waarom een quorum: Kamerleden zijn geen stemvee

8 april 2020 , 08:00 , door Montesquieu Instituut

COLUMN - door Prof.Dr. Bert van den Braak

Nu het fysiek lastig is voor Kamerleden om samen te vergaderen en dat zelfs bijna wordt ontraden, komt de vraag op: moeten Kamerleden niet gewoon vanuit huis digitaal de presentielijst kunnen tekenen? Het voor plenaire vergaderingen grondwettelijk vereiste quorum (76 leden in de Tweede Kamer en 38 leden in de Eerste Kamer) is dan immers makkelijker te bereiken.

Minstens zo belangrijk is echter de constitutionele regel dat er in het parlement geen stemoverdracht mag plaatsvinden, waarbij dus een Kamerlid een stem uitbrengt voor een ander (afwezig) lid. Het volstaat niet dat er een fictief aantal leden aanwezig is.

Dat verbod op stemoverdracht werd formeel vastgelegd door verwerping van een daartoe strekkende grondwetsherziening in 1952 (het ging toen overigens alleen om stemmen namens leden die internationale verplichtingen hadden). Het werd herbevestigd bij de grondwetsherziening 1983 en nog eens in 1994, toen minister Van Thijn bij de behandeling van het grondwetsvoorstel over tijdelijke vervanging van Kamerleden zei stemoverdracht alleen mogelijk te achten na grondwetsherziening. Enkele fracties opperden die mogelijkheid. Hij zei toen:

“Stemoverdracht heeft iets weg van een reductie van de functie van de volksvertegenwoordiging. De volksvertegenwoordiging is toch meer dan “stemvee”. En ook: “Laat ik overigens vooropstellen dat ook voor stemoverdracht grondwetswijziging nodig is.

Foto: ydant (cc)

Het burgeramendement: baat het niet dan schaadt het niet?

1 februari 2020 , 08:00 , door Montesquieu Instituut

COLUMN - van Maarten Stremler

Hebben burgers in Nederland voldoende invloed op wetgeving? Uit onderzoek blijkt dat het merendeel van de burgers tevreden is met de parlementaire democratie zoals we die in Nederland kennen. Tegelijk blijkt ook dat sommige burgers graag meer betrokken worden bij beleid en politiek.

Het voornaamste instrument om – indirect – mee te beslissen over wetgeving zijn verkiezingen. Verkiezingen voor de Tweede Kamer vinden in de regel evenwel slechts om de vier jaar plaats. Mondige burgers zouden wel vaker gehoord willen horen.
Uiteraard staat het hen vrij om op informele wijze contact te zoeken met volksvertegenwoordigers. Menig Kamerlid wordt dagelijks bestookt met e-mails waarin burgers hun mening kenbaar maken.

Daarnaast maken groepen burgers regelmatig gebruik van hun grondwettelijke petitierecht, bijvoorbeeld door een verzoekschrift in te dienen bij de Tweede Kamer. Bovendien kunnen burgers via internetconsultatie commentaar geven op wetsvoorstellen – een mogelijkheid waar zij overigens nog maar mondjesmaat gebruik van maken.

Burgerinitiatief en correctief referendum

Sinds 2006 bestaat tevens het burgerinitiatief, een instrument waarmee burgers een onderwerp op de agenda van de Tweede Kamer kunnen plaatsen. Daarvoor zijn ten minste 40.000 handtekeningen nodig, terwijl het onderwerp niet al in de afgelopen twee jaar door de Kamer behandeld mag zijn. Tot nog toe zijn er nog maar acht burgerinitiatieven behandeld in de Tweede Kamer. De meeste burgerinitiatieven sneuvelen omdat het onderwerp recent nog door de Tweede Kamer is besproken.

Foto: Christian van Elven (cc)

Theater van de verantwoording

9 januari 2020 , 14:00 , door Montesquieu Instituut

COLUMN - door Prof.Dr. J.Th.J. (Joop) van den Berg

Een belangrijk probleem van de Nederlandse Tweede Kamer is haar gebrek aan ’theatraal bewustzijn’. Daarmee bedoel ik dat de Kamer niet alleen werkplaats is waar gewerkt wordt aan beleid en wetgeving, maar ook het centrale podium van de Nederlandse politiek. Dit podium is er om burgers duidelijk te maken dat het zijn belangrijkste zorgen en verlangens daadwerkelijk vertegenwoordigt. Het demonstreert ook dat het de strijd om die zorgen serieus neemt, onder andere door het conflict daarover te laten zien. Dit betekent dat parlementaire routines niet alleen moeten worden beoordeeld op hun effectiviteit (laat staan, efficiency) maar ook op hun verstaanbaarheid voor de belangstellende burgers.

Een paar voorbeelden.

Begin jaren negentig moest voor het eerst in decennia in de Tweede Kamer worden geoordeeld over de vraag of militairen naar Koeweit en Irak moesten worden gestuurd. De voortgaande discussie daarover vond, zoals altijd met internationale beleidskwesties, plaats in de vaste commissie. Terwijl men zou hebben verwacht dat over zulk een belangrijk besluit – deelname aan oorlog – minstens één keer in een plenaire vergadering zou worden gesproken.

Toen onlangs de begroting van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen in de plenaire vergadering van de Tweede Kamer werd besproken, waren leraren uit het hele land naar Den Haag gekomen voor hun grote demonstratie voor meer structurele middelen. Nog geheel afgezien van de inhoudelijke kwaliteit van het debat, het werd gehouden in een zaal waar alleen de woordvoerders en bewindslieden aanwezig waren.

Foto: NiederlandeNet (cc)

Zitting, zittingsduur, opening en sluiting: bij ons anders dan in het VK

29 augustus 2019 , 11:00 , door Montesquieu Instituut

ANALYSE - van Prof.Dr. Bert van den Braak.

Bij de mogelijke sluiting van de zitting van het Britse Lagerhuis en latere opening van een nieuwe zitting, is het aardig om naar de Nederlandse regeling te kijken.

Anders dan in het Verenigd Koninkrijk kent ons land sinds de Grondwetswijziging van 1983 geen parlementaire zittingen meer die worden gesloten en geopend. Er is wel een zittingsduur bepaald voor beide Kamers. Die is voor beide Kamers vier jaar, maar kan korter zijn bij tussentijdse ontbinding.

Voor de Tweede Kamer geldt bovendien dat de zittingsduur niet langer mag zijn dan vijf jaar. De Eerste Kamer kan een langere zittingsduur hebben dan vier jaar, als bij wet is bepaald dat de zittingsduur van Provinciale Staten is verlengd.

Beide Kamers kunnen worden ontbonden. Er moeten dan wel altijd direct verkiezingen worden uitgeschreven en de ontbinding gaat pas in op het moment dat de nieuw gekozen Kamer aantreedt.

Op Prinsjesdag, de derde dinsdag van september, geeft de Koning (of eventueel een minister) een uiteenzetting van het regeringsbeleid (de troonrede). Via een wet kan worden bepaald dat dit op een ander tijdstip plaatsvindt.

Tot 1983 kenden we zittingen van het parlement, zoals het VK dus nog steeds kent. De gewone zitting werd (sinds 1888) op de derde dinsdag van september geopend en eindigde lange tijd op de zaterdag vóór Prinsjesdag. De sluiting ging met een rede en enig ceremonieel vertoon gepaard. Bij (reguliere) verkiezingen werd de zitting al eerder gesloten en werd een buitengewone zitting geopend. Tot 1922 gebeurde dat vaak door de Koning(in). Die buitengewone zitting werd ook kort voor Prinsjesdag gesloten.

Foto: Sargasso achtergrond wereldbol

Kinderpardon: van politieke verantwoordelijkheid tot ambtelijke discretie

6 februari 2019 , 08:00 , door Montesquieu Instituut

ANALYSE - van Prof.Mr. Aalt Willem Heringa

Vorige week werd er tussen de coalitiepartijen een nieuw akkoord gesloten over het kinderpardon. De zogenoemde discretionaire bevoegdheid inzake het kinderpardon zou weggaan van de minister en moeten worden overgeheveld naar de (directeur van de) IND. De vraag is echter, of dat nu juridisch kan?

Dat lijkt in eerste instantie van niet. Immers, de IND is ook volgens de eigen website als uitvoeringsorganisatie onderdeel van het Ministerie van Justitie en Veiligheid Staatssecretaris M. Harbers is als bewindspersoon verantwoordelijk voor het werk van de IND. Wij zeggen als juristen dan dat de IND besluiten neemt in mandaat; dat wil zeggen namens de staatssecretaris. En een besluit van de IND geldt dan niet als besluit van de IND maar als besluit van de staatssecretaris. Hij is in dat geval het bestuursorgaan. En cruciaal is dat hij aanwijzingen mag geven, en zelf ook bevoegd blijft. Hoe kan dan de staatssecretaris buiten schot blijven? Niet via delegatie, want dat mag niet aan ondergeschikten.

De oplossing ligt in het strafrecht en het fiscale recht. De belastingdienst is ook onderdeel van een ministerie en wel het Ministerie van Financiën. Toch mag de staatssecretaris niet zelf belastingaanslagen opleggen en over individuele kwesties geen instructies geven: en dat komt door art. 11 lid 1 Algemene wet inzake rijksbelastingen, dat bepaalt dat de aanslag wordt vastgesteld door de inspecteur. Dus geen sprake van mandaat en evenmin van delegatie, maar van de creatie van een eigen bevoegdheid voor de inspecteur, die daarmee tot bestuursorgaan is gemaakt. Daardoor staat de staatssecretaris buiten spel.

Foto: ydant (cc)

Verdwenen partijdemocratie

21 januari 2019 , 08:00 , door Montesquieu Instituut

COLUMN - van Prof. Dr. Joop van den Berg.

De veel te vroeg overleden politicoloog Peter Mair is in 2013 breed bekend geworden als auteur van Ruling the Void, 1) een boek waarin hij betoogt dat de klassieke politieke partijen zozeer aan ideologische betekenis hebben verloren dat zij in een regering onderling verwisselbaar zijn geworden. Regeringsbeleid is een kwestie geworden van kleurloze technocratie onder het motto: ‘There is No Alternative’. Dat maakte zulke partijen, vooral van links, onherkenbaar voor hun kiezers. Die kregen bovendien het vermoeden dat belangrijke kwesties onder het tapijt werden geveegd. Deze combinatie van depolitisering en verwaarlozing werd de voedingsbodem van het Europese populisme als succesvolle politieke beweging.

Merkwaardig eraan was onder meer dat zij niet voor een nieuw pluralisme pleitte – grotere politiek georganiseerde diversiteit – maar zich juist daartegen keerde door het weg te zetten als een samenzwering van een corrupte elite tegen de onschuldige, verweesde bevolking.

Populisme houdt vervolgens het streven in naar een nieuwe meerderheid die de bevolking weer echt zou representeren. Die ook een einde zou kunnen maken aan de macht van allerlei instellingen zoals de rechter, die zonder te zijn verkozen de voorkeuren van ‘de meerderheid’ kunnen blokkeren. Behalve door deze weerzin tegen de democratische rechtsstaat kenmerkt zich het populisme ook door chauvinistische afkeer van ‘globalisering’ en Europese integratie.

Foto: Sargasso achtergrond wereldbol

De democratische rechtsorde kun je niet met onconstitutionele middelen bevorderen

16 januari 2019 , 11:00 , door Montesquieu Instituut

ANALYSE - door Prof. dr. Tom Zwart

Op 21 december jongstleden heeft minister Dekker het wetsvoorstel ‘Transparantie van maatschappelijke organisaties’ opengesteld voor internetconsultatie. Het voorstel verplicht maatschappelijke organisaties om donaties van €15.000 en meer openbaar te maken. Op die manier wil de minister voorkomen dat organisaties afhankelijk worden van één bepaalde financier, die daardoor zeggenschap krijgt over de koers. Dat zou vooral problematisch zijn als die organisatie zich daardoor laat verleiden tot gedrag dat indruist tegen de Nederlandse rechtsstaat. Politieke organisaties zijn van dit regime uitgezonderd omdat voor hen een aparte regeling geldt, te weten de Wet financiering politieke partijen.

Een belangrijke vraag is welk maatschappelijk probleem de minister met deze wet wil oplossen.

Zijn er in Nederland maatschappelijke organisaties die zich schuldig maken aan antirechtstatelijk gedrag omdat zij daartoe door een donateur worden aangezet? Die vraag is de regering al meerdere malen gesteld, maar zij is er tot nu toe niet in geslaagd om daarvan voorbeelden te geven. Bovendien kan een maatschappelijke organisatie die op deze manier over de schreef gaat nu al met behulp van de strafwet en de verbodenverklaring ex art. 2:20 BW worden aangepakt. Of het gedrag uit de koker komt van de geldschieter of de organisatie zelf doet dan niet ter zake.

De kwaal en de middelen

18 december 2018 , 11:00 , door Montesquieu Instituut

COLUMN - van Prof.Dr. Bert van den Braak

Zelfverrijking, pensioenkortingen, een latere AOW-leeftijd, geringe kansen op de arbeidsmarkt, hogere zorgkosten, financiële gevolgen van de energietransitie, niet-nagekomen beloften, vermeende Europese bemoeienis, regeldruk, komst van migranten, moeizame integratie, vrees voor terrorisme, mislukte overheidsprojecten, het bestaan van voedselbanken. Het zijn allemaal – afzonderlijk of in combinatie – redenen, met name voor lager opgeleiden, om ontevreden te zijn over ‘de politiek’. Daarbij geldt zeker een gevoel van zich ‘niet gehoord’ voelen. ‘Ze doen maar en ze luisteren toch niet naar ons’.

De analyse in het eindrapport van de Staatscommissie parlementair stelsel dat er sprake is van een kloof tussen hoger en lager opgeleiden is op zichzelf juist. Dat is echter primair een politieke kloof en heeft hoogstens indirect met ‘het stelsel’ te maken. Betwijfeld moet dan ook worden of wijzigingen in het stelsel die kloof kleiner zullen maken.

De stem van ontevredenen is wel degelijk in het parlement vertegenwoordigd. Partijen als SP, PVV, 50PLUS en Forum vertolken dat geluid. Dat doen ze op een eigen toon en met eigen voorstellen voor een ander beleid. De SP kwam bij de afgelopen verkiezingen met een voorstel voor een ander zorgstelsel. 50PLUS heeft duidelijke voorstellen om de positie van gepensioneerden en van oudere werknemers te verbeteren. De PVV en Forum bepleiten een Nexit en directe democratie. Dat de ‘ontevreden’ zich toch onvoldoende vertegenwoordigd achten, komt omdat deze oppositiepartijen nauwelijks kans maken om tot regeren te komen. De SP had in 2006 een electoraal hoogtepunt (25 zetels), maar wist dat succes niet te bestendigen en kon zich niet herstellen, zelfs niet bij het smadelijke verlies van de PvdA in 2017. De gedoogconstructie van de PVV (2010-2012) liep spoedig spaak. Deze oppositiepartijen, en het geldt ook voor het kleinere 50PLUS, zijn vrij machteloos. De stem van onvrede wordt wel vertolkt, maar vindt geen weerklank.

Foto: Minister-president Rutte (cc)

Relatie die je met een lampje moet zoeken

3 december 2018 , 08:00 , door Montesquieu Instituut

COLUMN - De door het Interprovinciaal Overleg geschonken lampen, die in de Eerste Kamer onder andere op de ministerstafel staan, doen anders vermoeden, maar van een hecht verband tussen ‘provincie’ en Eerste Kamer is geen sprake. Die relatie bestaat uit niet veel meer dan de ene dag in de vierjarige zittingsperiode waarop de Statenleden de Eerste Kamerleden kiezen en uit een incidenteel bezoek van Statenleden aan de Eerste Kamer.

Tot 1923 was er wel een zeker verband. Toen koos iedere provincie een vast aantal Eerste Kamerleden. Maar ook toen was de relatie minder sterk dan nu soms wordt gedacht. Kozen de provincies in de negentiende eeuw vrijwel altijd eigen inwoners tot Eerste Kamerlid, toen er partijen opkwamen was dat niet langer het geval. De Friese Staten verkozen bijvoorbeeld de oud-ministers Lely en Van Houten en de sociaaldemocratische voormannen Polak en Van Kol. Dat waren allen niet-Friezen. De Zeeuwse Staten kozen voor de ARP de Amsterdammer Hovy en de uit Utrecht afkomstige oud-minister Godin de Beaufort. De Amsterdamse oud-wethouder Reekers kwam via Gelderland in de Senaat.

Het is ook een misverstand te denken dat de Staten-Generaal van na 1814 of de Eerste Kamer vanwege de verkiezing door Statenleden ‘opvolger’ was van de Staten-Generaal van vóór 1795. De oude Staten-Generaal was geen parlement, maar een bestuursinstelling van de Unie van zeven provincies. De zeven zelfstandige provincies hadden elk één stem. De delegaties naar de vergaderingen beslisten met ‘last’ en na ruggespraak. De Staten-Generaal hield zich alleen bezig met zaken die aan de generaliteit waren toebedeeld, zoals buitenlandse zaken en defensie, maar ook het bestuur van de generaliteitslanden. Voor het overige behielden de provincies hun bestaande ‘particuliere’ rechten, privileges, gewoonten etc., anders gezegd hun soevereiniteit.

Foto: Sargasso achtergrond wereldbol

Toch weer constitutionele toetsing

23 juli 2018 , 08:00 , door Montesquieu Instituut

COLUMN - door Prof.Dr. Joop van den Berg.

Nederland is een zeldzaamheid geworden als het gaat om de bevoegdheid van de rechter wetten aan de Grondwet te toetsen. In verreweg de meeste landen om ons heen is er een vorm van constitutionele toetsing door ofwel een apart daartoe ingesteld hof of door de gewone rechter.

Dat is niet altijd zo geweest. In de meeste landen van Europa waar een democratie tot stand is gebracht, werd de rechter (als niet-gekozene) ongeschikt verklaard om wetten aan de grondwet te toetsen. Zoiets moest voorbehouden blijven aan de wetgevende vergadering, bij ons Tweede en Eerste Kamer. Juist de parlementaire democratie, die zo zeer het zwaartepunt van de politieke macht legt bij de (gekozen) wetgevende vergadering, stond op gespannen voet met een eigen rol van de rechter bij de interpretatie van de grondwet. Het waren daarentegen presidentiële stelsels waar het bestaan van een constitutioneel hof, naar Amerikaans voorbeeld, gebruikelijk werd. Noch het Britse koninkrijk, noch de Franse derde en vierde Republiek, noch landen als België en de Scandinavische landen waren met een constitutionele rechter vertrouwd.

Vooral in de periode na 1945 is de constitutionele rechtspraak gebruikelijk geworden, zowel in presidentiële democratieën als in parlementaire stelsels. Waarschijnlijk heeft daarbij het belangrijke Duitse Bundesverfassungsgericht een rol gespeeld als voorbeeld. In de meeste Midden- en Oost-Europese staten zijn de nieuwe democratieën van na 1990 voorzien van constitutionele rechtspraak (met intussen alle problemen van dien!). Zelfs Groot-Brittannië kent nu een vorm van rechterlijke toetsing aan de constitutie, ook al is daar geen geschreven grondwet. Nederland is dus min of meer alleen komen te staan, meer nog dan bij het referendum.

Foto: Ritzo ten Cate (cc)

Activistisch of actief?

18 juli 2018 , 08:00 , door Montesquieu Instituut

COLUMN - door Dr. Bert van den Braak.

Het beeld van beide Kamers is de afgelopen vijfentwintig jaar onmiskenbaar veranderd. Sommigen spreken van een activistischer Eerste Kamer, die meer aan ‘politiek’ doet dan in het verleden en dan zij ‘eigenlijk’ zou moeten doen. Daar is overigens wel wat op af te dingen. Tegelijkertijd zijn Tweede Kamerleden zich in hun parlementaire werk anders gaan ‘gedragen’. Ik durf wel te stellen dat juist die Kamerleden ‘activistischer’ zijn geworden. In het licht van de advisering door de Staatscommissie verdienen beide Kamers aandacht.

Allereerst de Eerste Kamer. In welk opzicht is die Kamer zich anders gaan gedragen en hoe moet dat worden beoordeeld in het licht van haar ’taak’? Er wordt altijd gesproken van de erkenning van het politieke primaat van de Tweede Kamer. De Eerste Kamer zou, gelet op de indirecte verkiezing, een zekere terughoudendheid in acht moeten nemen. De terughoudendheid van de Eerste Kamer is er allereerst in een beperkter gebruik van controlerechten en in het veel minder houden van beleidsdebatten. Uiteraard leidt het ontbreken van het amendementsrecht ook tot een minder gedetailleerde behandeling van wetsvoorstellen.

De belangrijkste taak van de Eerste Kamer is het oordelen over door de Tweede Kamer aanvaarde wetsvoorstellen. Hoe zij dat doet is staatsrechtelijk niet begrensd. Net als de Raad van State kent de Eerste Kamer een (weliswaar informeel) toetsingskader met wetstechnische eisen, zoals noodzakelijkheid, uitvoerbaarheid en rechtmatigheid. Maar de Eerste Kamer spreekt zich primair politiek uit over voorstellen en dat politieke oordeel is zelfs leidend. Dat is altijd zo geweest, alleen merkten we dat in het verleden minder. Dat soms de gehele oppositie tegenstemde was voor het resultaat tot omstreeks 2012 niet zo relevant.