COLUMN - Zo’n kleine 35 jaar geleden sprak prof. André Donner over de ministeriële verantwoordelijkheid als over ‘een zweepslag voor de ambtelijke dienst’ 1). Het gebruik daarvan door de Tweede Kamer kon een minister helpen in zijn ministerie orde te houden. Al was het maar, omdat ambtenaren hun minister niet graag voor gek zien staan. Verlies van vertrouwen in de minister komt pijnlijk als een zweepslag aan bij de ambtelijke ondersteuners, alsof zij delen in dit verlies aan vertrouwen.
Er zijn momenten, constateert ook de Afdeling advisering van de Raad van State (verder: de Raad) in haar ‘Ongevraagd advies’ over de ministeriële verantwoordelijkheid, dat de zweepslag ofwel niet meer wordt gevoeld of niet echt meer helpt. Er zijn gevallen waarin de ene na de andere staatssecretaris moet aftreden omdat zijn winkel niet op orde is, maar dan blijkt de opvolger evenzeer te falen.
Al heel lang is de bewindspersoon die de leiding krijgt over de Belastingdienst een ambtsdrager die blij mag zijn als hij of zij het einde van de kabinetsperiode haalt. Gezellig is het nooit en dat is al jaren zo. Dat was al het geval voordat de ellende met de kinderopvangtoeslag was uitgebroken. Mannen als Jan-Kees de Jager en Eric Wiebes waren dolblij dat zij er het leven bij hadden gehouden; dat was Frans Weekers en Menno Snel niet gegund. Er blijken zo veel problemen met organisatie, ICT en al te ingewikkelde regelingen dat je met zweepslagen aan de gang kan blijven.
Dat geldt helaas niet alleen voor de Belastingdienst. Andere ministeries zijn al evenmin veilige werkplekken voor bewindslieden, zoals bij voorbeeld Justitie en Veiligheid of Defensie. Het belang van het Ongevraagd advies zit vooral in het hoofdstuk over de problemen met de werking van de ministeriële verantwoordelijkheid. Die blijken hoofdzakelijk te liggen bij de ministeries en de instellingen eromheen.
Alle moderne managementmethoden hebben voornamelijk chaotische toestanden gecreëerd: de ambtelijke leiding wisselt veel te vaak om echt vat op het ‘bedrijf’ te krijgen en weet van de beleidsinhoud te weinig. Het systeem van verplicht rouleren van leidinggevende ambtenaren werkt rampzalig uit. Allerlei activiteiten zijn vervolgens geheel of ten dele verzelfstandigd, zodat de minister er lang niet altijd de zeggenschap over heeft die nodig is om zelfs maar vragen goed te beantwoorden. Onthutsend is de waarneming van de Raad in een voetnoot dat, ook na invoering van een kaderwet op de zelfstandige bestuursorganen wij nog steeds niet weten hoeveel wij er eigenlijk hebben. Er is bovendien zwaar bezuinigd op archieven en documentatie (niet sexy genoeg) waardoor de spullen weg raken en stukken van een aantal jaren geleden niet meer zijn terug te vinden, tenzij na onevenredig veel inspanning. Op Justitie (minister Opstelten en staatssecretaris Teeven) weten ze daarvan mee te praten. Samengevat, wij hebben veel van onze ministeries op ontoelaatbare wijze laten verslonzen. Kamerleden moeten zo wel de indruk krijgen dat hun controlerende arbeid vierkant wordt gesaboteerd. Maar het is geen kwade wil, het is erger: onvermogen.
Daardoor krijgen interventies, spoeddebatten en parlementaire vragen het karakter vooral door incidenten te zijn gedreven en de Raad maakt zich daar dan ook zorgen over. Veel systeem zit er inderdaad niet in het controlerende werk van het parlement. Toch is er reden voor enig begrip voor dit parlementaire incidentalisme. Het politieke bedrijf heeft in het algemeen incidenten nodig om een vinger te krijgen achter de ingewikkelde werkelijkheid van het openbaar bestuur. Het is als met het losse draadje dat je in een weefsel aantreft. De ene keer trek je eraan, maar blijkt het een achtergebleven rijgdraadje; niks aan de hand dus. De andere keer trek je het hele weefsel los en dan weet je dus dat het ernst is. Politici ‘incidentalisme’ aanwrijven is hen verwijten dat zij hun vak uitoefenen (al kan het altijd worden overdreven). Maar, gegeven de analyse van de Raad van de problemen bij de overheidsorganisatie kan men een onrustige en snel geïrriteerde Tweede Kamer haar ergernis nauwelijks verwijten. Ook al heeft de Raad gelijk dat dit ook niet echt helpt. De Kamer blijft eenvoudig niets anders over dan zijn taaiste bijtertjes, van het kaliber Omtzigt en Leijten in te zetten.
1) A.M. Donner, ‘Redactionele kanttekeningen: verantwoordelijkheid’, in: Rechtsgeleerd Magazijn Themis, 1987, 365 – 368. Zijn ‘zweepslag’ nam ik over als titel voor een eigen artikel, ‘Ministeriële verantwoordelijkheid: de zweepslag voor de ambtelijke dienst’, in: Socialisme en Democratie, 1989, 119 – 131. Latere citaten suggereerden dat ik de metafoor had uitgevonden.
Deze column van Prof. dr. Joop van den Berg verscheen eerder bij het Montesquieu Instituut.
Reacties (5)
Over dat ‘wij’ zouden we nog wel een robbertje kunnen vechten. Daaronder horen in elk geval onze volksvertegenwoordigers, zou ik zeggen, de eerst verantwoordelijken voor controle van het bestuur.
De problemen die in deze column worden gesignaleerd zijn niet van vandaag of gisteren. Voorbeeldje: de tekorten op het gebied van archief en documentatie zijn sinds de jaren negentig regelmatig aangekaart door de inspectie en het Nationaal Archief. In verband daarmee is ook met de regelmaat van de klok de inzet van ICT als onvoldoende gekwalificeerd, ook vanuit de ambtelijke diensten zelf. De Tweede Kamer heeft op deze punten nooit doorgezet. Ter verontschuldiging zou kunnen worden aangedragen de volstrekt ontoereikende omvang van het ondersteunend apparaat van de fracties. Maar is de TK daar zelf ook niet verantwoordelijk voor?
Het is alles bij elkaar voor ons democratische stelsel een zorgelijke ontwikkeling die veel meer aandacht verdient dan hij nu krijgt.
@1
Volgens mij zijn de “wij” die zich het meest aangesproken zouden moeten voelen: de kiezers. Ofwel, wij allemaal. Het gaat hier zoals je zegt over een ontwikkeling die zich over een langere periode afspeelt en #0 concludeert dat het grotendeels aan onvermogen ligt. Dat kan alleen maar betekenen dat wij, kiezers, de verantwoordelijkheid steeds weer neerleggen bij mensen die incompetent zijn. Je kunt naar bewindspersonen wijzen, of naar de Kamer, het doet er allemaal niet aan af dat wij met zijn allen degenen zijn die die mensen aanstellen.
@2: ben ik niet met je eens. Natuurlijk zijn wij als kiezers verantwoordelijk voor de samenstelling van de Kamer. We hadden onze vertegenwoordigers op dit punt strenger moeten afrekenen. Maar dat is wel een erg indirecte verantwoordelijkheid. Ik.mag toch verwachten dat een volksvertegenwoordiging die zo dicht op het probleem zit en er ook zo vaak al mee is geconfronteerd meer doet dan bij elk nieuw incident weer boos worden en de zaak dan weer jaren laten liggen.
De kiezer maakt eens in de vier jaar een hokje rood en terugblikkend heb ik bij de door mij ingekleurde vakjes te weinig gelijkgestemden gehad om er iets van terug te zien. Andere kiezers, die wellicht minder in hun jonge idealen blijven hangen gaan dan ‘strategisch’ stemmen zoals dat heet. En na die strategische uitslag komt er een kabinet met een o zo moeizaam tot stand gekomen en compleet dichtgetimmerd regeerakkoord waarbij het zaak is dat de coalitie de rit zo lang mogelijk uitzit; dat is al moeilijk genoeg als er iemand ministeriële verantwoordelijkheid draagt voor het gekloemel van zijn voorganger, dus van de eigen Kamerleden geen al te kritische of moeilijke vragen alsjeblieft en die van de oppositie stemmen we dan hopelijk wel weg.
Als je perse de bal bij die arme kiezers wilt leggen, dan moet er eerst e.e.a. op de schop.
Die kiezer heeft weinig illusies over wat hij nog te vertellen heeft, en dan wordt die ook nog systematisch door (ex)overheidsorganen geschoffeerd. Als je daar nog vertrouwen wilt herstellen of opbouwen, moeten er bij bepaalde diensten koppen rollen, en dan graag wel in de orde van grootte die tot dusver aan klokkenluiders is voorbehouden. Want hoe die kapot worden gemaakt, daar lusten de honden geen brood van.
top ambtenaren zitten in een banen poule. Daarmee zijn ze in feite beschermd tegen ontslag. Faal je op het ene ministerie, begin je gewoon op een andere. Ministers en staatssecretarissen? die wisselen toch elke vier jaar, dus waarom luisteren? er volgen toch geen consequenties, dan is dus de weg vrij om je eigen richting te kiezen. Sterker nog, de minister is niet de baas maar barbertje, doet de minister iets wat jij niet wilt, doe jij het toch lekker wel. kost de minister zijn kop en jou alleen je standplaats.