Betere onderbouwing stoppen bekostiging Ibn Ghaldoun nodig

ANALYSE - Staatssecretaris van onderwijs Sander Dekker maakte deze week bekend dat hij de bekostiging van Ibn Ghaldoun in Rotterdam stopt. Vreemd genoeg doet hij dat op basis van de Algemene wet bestuursrecht, in plaats van de Wet op voortgezet onderwijs.

Een korte samenvatting van het inspectierapport over scholengemeenschap Ibn Ghaldoun: het is er een zooitje. Het sinds anderhalf jaar geïnstalleerde nieuwe bestuur doet zijn best en heeft ook wel wat verbeteringen teweeg gebracht, maar alle inspanningen ten spijt: binnen twee jaar gaat het onderwijs er waarschijnlijk niet duurzaam op vooruit. De fundering is te verrot. Ibn Ghaldoun kampt met grote financiële problemen, mede veroorzaakt door onrechtmatige besteding van rijksbekostiging (denk aan tripjes naar Mekka), de schoolgebouwen verkeren in slechte staat, veel docenten zijn on(der)bevoegd, en het imago van de school lijkt, na de examenfraude, nu onherstelbaar beschadigd. Staatssecretaris Dekker heeft daarom het voornemen bekend gemaakt om de bekostiging per 1 november 2013 te beëindigen (zie de Kamerbrief van 10 september jl.). De facto betekent dat sluiting van de school. Een logische beslissing. Alhoewel?

Een passage valt in de brief valt op: ‘Daarom ben ik voornemens op grond van de Algemene wet bestuursrecht de bekostiging van Ibn Ghaldoun (…) te beëindigen.’ Deze passage verwondert, aangezien de onderwijswetten (in casu de Wet op het voortgezet onderwijs) bepalen wanneer een bekostiging aanvangt en kan worden beëindigd. De staatssecretaris is klaarblijkelijk van oordeel dat van deze instrumenten geen gebruik kan worden gemaakt. Maar bevat de Awb dan wel een grondslag voor beëindiging van de bekostiging? Na een korte toelichting te hebben gegeven op het systeem van begin en einde van bekostiging volgens de Wet op het voortgezet onderwijs (Wvo), probeer ik deze vraag te beantwoorden.

Subsidie

De rijksbekostiging die Ibn Ghaldoun nog ontvangt is een subsidie, afkomstig van de minister. Normaal gesproken worden subsidies verstrekt volgens het stramien “aanvraag, verlening, vaststelling”. De verlening is een voorwaardelijke aanspraak op de subsidie. De vaststelling is de eindafrekening, als blijkt dat de subsidieontvanger heeft voldaan aan alle voorwaarden die aan de subsidieverlening vast zaten, dan wordt de subsidie vastgesteld en wordt de aanspraak (in beginsel) onvoorwaardelijk.

Onder de Wvo werkt het anders. Voldoet een op te richten school aan de stichtingsnormen (er moeten voldoende leerlingen te verwachten zijn) dan wordt deze “voor bekostiging in aanmerking gebracht” (art. 65 Wvo). In Awb-termen is dit de subsidieverlening. De verlening vindt eenmaal plaats. Nadat een school eenmaal voor bekostiging in aanmerking is gebracht, heeft een school de zekerheid van een doorlopende subsidie. De hoogte van deze subsidie wordt jaarlijks, voorafgaand aan het kalenderjaar, op basis van de leerlingenaantallen per 1 oktober, vastgesteld.

Te weinig leerlingen of slechte leerresultaten

De Wvo bevat slechts twee grondslagen voor het beëindigen van een bekostigingsrelatie. In de eerste plaats kan de bekostiging worden beëindigd indien een school te weinig leerlingen heeft (art. 107 e.v. Wvo). In de tweede plaats kan de bekostiging worden beëindigd indien de leerresultaten ernstig of langdurig tekortschieten, dus als wordt geconstateerd dat de doorstroom en uitstroom te laag is (art. 109a jo 23a Wvo). Ibn Ghaldoun kan niet gesloten worden op basis van deze grondslagen. Er zijn nog voldoende leerlingen. Ibn Ghaldoun is dan ook de enige islamitische school voor voortgezet onderwijs in Nederland. De resultaten van de school zijn lang niet goed, maar niet zo abominabel dat kan worden gesproken over ernstig of langdurig tekortschieten in de zin van de Wvo.

Kortom: de Wvo biedt geen uitkomst voor de staatssecretaris. Dat betekent overigens niet dat de Wvo geen instrumenten biedt om op te treden tegen slecht bestuur of financieel wanbeheer e.d. De Wvo biedt een scala aan mogelijkheden: aanwijzingen, inhoudingen, opschortingen, en correcties, maar dat is wat anders dan een beëindiging.

Wel grondslag in Awb?

Blijkens zijn brief grijpt de staatssecretaris (vermoedelijk om deze reden) dan maar naar de Awb om Ibn Ghaldoun het laatste zetje te geven. Biedt de Awb daarvoor wél een grondslag?

Om de bekostiging te beëindigen moet Ibn Ghaldoun worden geschrapt van de lijst met voor bekostiging in aanmerking gebracht scholen. Met andere woorden: de verleningsbeschikking moet worden ingetrokken. De subsidietitel van de Awb, die op grond van art. 4:21 lid 4 Awb van overeenkomstige toepassing is op bekostigingen, maar overigens zonder dit artikellid ook rechtstreeks van toepassing zou zijn, biedt daarvoor een mogelijkheid in art. 4:48 Awb. De subsidieverlening kan worden ingetrokken indien niet wordt voldaan aan de subsidie verbonden verplichtingen.

De vraag is alleen of art. 4:48 Awb wel van toepassing is. Een van de prachtige adagia waarover FTG het eerder al had is: lex specialis derogat legi generali. De bijzondere wet gaat voor de algemene wet (bestuursrecht). Er kan goed betoogd worden dat de onderwijswetgeving een uitputtende regeling ten aanzien van de beëindiging van bekostiging bevat. Hoe is anders te verklaren dat dergelijke specifieke bepalingen over de beëindiging van de bekostiging in de Wvo zijn opgenomen? Aan de andere kant heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State een beroep op dit adagium al eerder verworpen voor zover het betreft wijziging en terugvordering van een toegekende rijksbijdrage op grond van art. 4:49 Awb, terwijl de onderwijswetgeving dienaangaande ook bijzondere instrumenten bevat.

Niet geconstateerd

Maar zelfs als art. 4:48 Awb van toepassing zou zijn, dan nog is het wel noodzakelijk dat minister duidelijk kan aanwijzen dat specifiek in de Wvo omschreven deugdelijkheidseisen door Ibn Ghaldoun worden geschonden. Dat heeft te maken met art. 23 Grondwet. In het vijfde lid van deze centrale bepaling is opgenomen dat de eisen van deugdelijkheid bij wet dienen te zijn gesteld. Alleen als een school zich niet houdt aan deze in de wet omschreven eisen, kan dit consequenties hebben voor de bekostiging.

Dergelijke schendingen van deze wettelijke eisen worden niet geconstateerd in het rapport van de onderwijsinspectie. Men zegt eigenlijk: “het is zo’n puinhoop, we hebben er geen vertrouwen meer in”. Dat kan best zo zijn, maar dat alleen kan, gelet op de Grondwet, geen grondslag zijn voor beëindiging van de bekostiging.

De staatssecretaris zal dus beter zijn best moeten doen en specifieke geschonden deugdelijkheidseisen aanwijzen. Daarbij zal hij nog moeten toetsen in hoeverre algehele beëindiging van de bekostiging evenredig is. Dat kan moeilijk worden, als hij slechts in staat mocht blijken een beperkt aantal schendingen van deugdelijkheidseisen aan te wijzen. Zeker gelet op het feit dat het nieuwe bestuur van Ibn Ghaldoun, samen met de inspectie, tot voor kort bezig was met een intensief verbetertraject. Nog niet zo lang geleden leek men er dus van overtuigd dat er wel toekomst in Ibn Ghaldoun zat. De vraag kan worden gesteld of het enkele feit dat een examendiefstal heeft plaatsgevonden, voldoende reden is om dat standpunt te kunnen verlaten.

Los van dit alles: het kwaad is natuurlijk allang geschied. Degenen die “Ibn Ghaldoun” op hun cv hebben staan, krijgen het moeilijk. Dat is droevig. Maar laten we hopen dat we er nog mooie jurisprudentie aan over houden.

Dit artikel van Jacob de Boer verscheen eerder op Publiekrecht en Politiek.