Al zestig jaar vruchteloze pogingen om provinciale indeling te wijzigen

ANALYSE - De huidige provinciale indeling bestaat vrijwel onveranderd sinds 1814. De belangrijkste wijzigingen waren de splitsing van Holland in 1840, de vorming na de scheiding van Noord- en Zuid-Nederland van (Nederlands) Limburg in dat jaar, en de instelling op 1 januari 1986 van de provincie Flevoland.

Het enige concrete voorstel voor een andere provinciale indeling kwam er in 1976. Minister De Gaay Fortman van Binnenlandse Zaken diende toen voorstellen in tot reorganisatie van het binnenlands bestuur. Dat was een omvangrijk plan, bestaande uit twee wetsvoorstellen, waarbij de provinciale indeling geheel op de schop zou gaan en taken zouden worden overgeheveld van Rijk naar provincie. Er kwam niets van terecht.

Voorgeschiedenis

Over de bestuurlijke inrichting van ons land wordt al lange tijd nagedacht. Dat betrof zowel de taken van decentrale overheden als de gebiedsindeling. In 1955 werd bijvoorbeeld de Commissie bestuursvorm voor grote gemeenten ingesteld en in 1960 onderzocht een Commissie-Klaasesz de instelling van een apart bestuurslichaam voor het Rijnmondgebied. Dit laatste leidde in 1964 tot instelling van het Openbaar Lichaam Rijnmond, dat belangrijke taken in het gebied rond Rotterdam overnam van de provincie Zuid-Holland.

In 1969 presenteerden minister Beernink en staatssecretaris Van Veen de Nota Bestuurlijke Organisatie waarin gewestvorming door samenwerking en samenvoeging van gemeenten als oplossing werd gezien voor bestuurlijke problemen. Als het Rijk taken wilde overdragen aan het lagere bestuur dan moest dat eerst worden versterkt, zo stelden de bewindslieden. Er werd onder andere gedacht aan gewesten rond (grote) steden. Beide bewindslieden kwamen in 1971 met een wetsvoorstel ‘Voorschriften met betrekking tot de gewesten’, dat een kader moest scheppen voor de gewestvorming.

Provincies-nieuwe-stijl

Minister De Gaay Fortman (kabinet-Den Uyl) verliet het concept van de gewestvorming. Hij liet in 1974 door zijn ministerie en de Rijksplanologische Dienst een Structuurschets voor de bestuurlijke indeling opstellen. Daaruit kwam naar voren dat er veertig tot 55 samenhangende stedelijke verzorgingsgebieden en bestuurlijke samenwerkingsgebieden waren. Nieuwe bestuursorganen in die gebieden moesten taken krijgen op het gebied van wonen, werkgelegenheid, zorg, recreatie, natuur, milieu en verkeer en vervoer.

De Gaay Fortman gebruikte de conclusies uit de Structuurschets als uitgangspunt voor de vorming van provincies-nieuwe-stijl. In totaal kwam hij zo tot 24 (mini)provincies. Noord-Brabant zou bijvoorbeeld verdeeld worden in West-, Midden-Brabant en Kempenland. In Noord-Holland zouden nieuw worden gevormd: Amstelland, Kennemerland en Gooi- en Eemland, en in Zuid-Holland Rijnmond, Haaglanden en Midden-Holland.

De Gaay Fortman legde die nieuwe indeling vast in een ontwerp-Wet tot wijziging van de provinciale indeling, dat hij op 28 december 1976 samen met staatssecretaris Polak indiende. Een tweede wetsvoorstel (Wet reorganisatie binnenlands bestuur) regelde de nieuwe taakverdeling tussen Rijk en provincies.

De gewestvorming (vierde bestuurslaag) werd naar de prullenmand verwezen. Het aantal bestuurslagen moest volgens de bewindslieden zo gering mogelijk zijn, terwijl de schaal groot genoeg moest zijn om voldoende draagvlak te hebben voor voorzieningen. Ook de positie van de burger moest vanwege democratische beginselen in het oog worden gehouden. Samenwerking van gemeenten voldeed daar volgens De Gaay Fortman niet aan en vorming van nieuwe, duidelijk herkenbare bestuurseenheden wel.

Wiegel past aan

Na de val van het kabinet-Den Uyl trad in december 1977 een centrumrechts kabinet-Van Agt aan, met VVD-voorman Hans Wiegel als minister van Binnenlandse Zaken. Hij zette in 1978 in een brief uiteen dat hij niet voelde voor 24 provincies. Wiegel kwam tot 17 provincies. Overijssel, Gelderland en Noord- en Zuid-Holland moesten worden gesplitst en voor Noord-Brabant werd een driedeling voorgesteld. Uit het plan-De Gaay Fortman bleven over Twente, Veluwe (inclusief Oostelijk Flevoland), Amstelland, Rijnmond, West-Brabant, Midden-Brabant en Kempenland.

In november 1979 bleek dat sommige provincies volstrekt afwijzend stonden, zowel tegen het 24- als tegen het 17-provinciesplan. Overijssel, Noord-Holland en Noord-Brabant wezen iedere splitsing af. Alleen Zuid-Holland was bereid tot een tweedeling, waarbij een provincie Rijnmond-plus kon ontstaan.

Uiteindelijk kwam minister Wiegel in mei 1981 met een wetsvoorstel tot splitsing van Zuid-Holland, waarbij het bestaande Openbaar Lichaam Rijnmond zou worden omgevormd en vergroot tot een nieuwe provincie Rijnmond.

Rietkerk trekt in

Op 31 mei 1983 kwam minister Rietkerk (VVD), die minister van Binnenlandse Zaken was in het eerste kabinet-Lubbers, met een Nota Organisatie binnenlands bestuur. De eerder voorgestelde provincie Rijnmond bleef gehandhaafd en tevens werd instelling van een provincie Flevoland aangekondigd, bestaande uit de Flevopolders en de Noordoostpolder en Urk. Van splitsing van Overijssel werd definitief afgezien. Voor Noord-Brabant werd een commissie ingesteld die de bestuurlijke indeling opnieuw moest onderzoeken.

Op 9 november 1983 trok Rietkerk de beide wetsvoorstellen van minister De Gaay Fortman in. Hetzelfde gebeurde in 1984 met het wetsvoorstel tot splitsing van Zuid-Holland. Zo was op 1 januari 1986 instelling van Flevoland het enige resultaat van wat eerst een 24- en later een 17-provincieplan was. De uit 1814 daterende provinciale indeling bestaat nog altijd.

Na 1983

In de jaren 1987-2007 werd er opnieuw volop nagedacht over de bestuurlijke indeling, zowel door commissies (zoals de Commissie-Montijn) als door kabinetten. Staatssecretaris De Graaff-Nauta en minister Dales kozen in 1990 in de Nota ‘Bestuur-op-niveau’ voor regiovorming rond grote steden. In 1993 werd een provincie-nieuwe-stijl in het Rijnmondgebied aangekondigd rond Rotterdam.

Staatssecretaris Van de Vondervoort uit het eerste kabinet-Kok zag haar wetsvoorstel voor een Provincie Rotterdam echter stranden, met name omdat er verzet was tegen de tevens voorziene opsplitsing van de gemeente Rotterdam. Na die mislukking bleven overeenkomstige plannen voor Amsterdam en Den Haag en omgeving in de la. Wel kwamen er op basis van een uitbreiding in 2005 van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr+) uiteindelijk enkele stadsgewesten met bevoegdheden op deelterreinen.

Een commissie onder leiding van oud-premier Wim Kok adviseerde in januari 2007 tot vorming van een Randstadprovincie (Noord- en Zuid-Holland, Utrecht en Flevoland). Daardoor zouden de economische mogelijkheden van dit gebied beter kunnen worden benut, bijvoorbeeld door betere integratie van weg- en spoorverbindingen. De commissie was in september 2006 ingesteld door minister Remkes (kabinet-Balkenende III). In 2011 kwam minister Donner met een voorstel om het bestuur in de Randstad te versterken.

In het regeerakkoord van het kabinet-Rutte II werd samenvoeging van Noord-Holland, Utrecht en Flevoland tot een nieuw landsdeel aangekondigd. Minister Plasterk wist daarvoor echter onvoldoende politieke steun te krijgen.

Dit artikel van Bert van den Braak verscheen eerder op de website van het Montesquieu Instituut.

Afbeelding: Wikipedia

  1. 2

    Valt meteen op dat in de afgelopen 2 eeuwen het devies vooral kleiner was (splitsing van Holland en Limburg, plannen tot splitsingen van andere provincies), waar de laatste paar jaren ineens de wens tot groter verschijnt.
    Nogal een koerswijziging dus! Zeker als je bedenkt dat er gedurende die twee eeuwen toch al enorme schaalvergroting is opgetreden, omdat het gemiddeld aantal inwoners per provincie verachtvoudigd is in die periode.

  2. 4

    Het lijkt me dat je eerst moet kijken wat het probleem is en vervolgens hoe je die problemen op wilt lossen. Dan moet je kijken of de vervolgeffecten van de oplossing niet erger zijn dan de kwaal.

    Ik mis dat aspect volledig in het stuk.

    Misschien is dat ook wel de achterliggende oorzaak waarom het nooit van een wijziging van de indeling is gekomen. Wat @1 zegt dus. Wijzigen om het wijzigen is niet goed. Misschien zijn de regering en volksvertegenwoordigers bij elkaar toch wijzer dan we dachten. Dan hebben we in elk geval dat inzicht overgehouden aan alle vruchteloze pogingen.

  3. 5

    @4.

    Wijzigen om het wijzigen? MP Rutte zegt dat het gaat om geld. Bezuinigingen. Hoe duur zijn al die politici, de ondersteuning, de hotelkamers en bijbehorende escortdames. Dat is de onderbouwing van het geheel.

    Kijk ook eens naar de relatie provincie – gemeente. Provincie kan zeker buiten de Randstad een veel te grote invloed hebben op het gemeentelijk beleid. Dat draait dan ook weer om potjes. Totaal ondemocratisch.

    Veel zaken overlappen elkaar te veel. Daar geef ik ze wel gelijk in. Alleen provincies groter, dan moeten gemeenten ook groter. Of provincies afschaffen, en in elke nu bestaande provincie nog maar een paar gemeenten (lijkt op Engeland, met districten).

  4. 6

    Blijkbaar is de rol van orgaan op die schaal dus met bevoegdheden niet minder passen bij rijk of (steeds groter wordende) gemeenten of zelfs samenwerkende gemeenten / gewesten niet duidelijk te omschrijven. Of zoals eerder treffend de provincie werd genoemd als “de onzichtbare overheid”.
    Dus de provincies niet samenvoegen – zoals nu in de mode is – of opdelen – zoals eerder in de mode – maar opheffen.

  5. 8

    @5: “Alleen provincies groter, dan moeten gemeenten ook groter.”

    En wat doe je dan met de dingen waar zo’n grotere gemeente een te grote schaal voor gaat vormen? Vierde bestuurslaag creëren?

    Ik zie eerder wat in schaalverkleining: Splits wat stadsprovincies af, hevel grootschalige taken over van gemeente op provincie, maak de gemeente weer de lokale overheid (en dus de fusierondes van de afgelopen drie decennia ongedaan).

    Bedenk dat het UK ook nog een extra bestuurslaag heeft in de cities en parishes (de eigenlijke gemeentes, gemiddeld inwonertal circa 5000), omdat de districten te grootschalig zijn voor bepaalde taken.

  6. 9

    @8

    Maar als je het met het buitenland gaat vergelijken zijn er ook landen waar een deelstaat of provincie meer inwoners dan heel Nederland bevat.

    In Nederland zijn provincies klein, hebben ze weinig taken (zelfs politie en sociale zekerheid hebben niets met provincies te maken) en worden de bestuurders ervan niet democratisch gekozen en dan hebben we ook nog de waterschappen. Nee, als Nederland anno 2014 zou worden gesticht zouden er waarschijnlijk geen provincies meer zijn, eerder een stuk of 4 landsdelen met meer bevoegdheden.

    Dat de provincies er nu nog zijn komt 100% door politiek ipv. praktische redenen. En welke sukkel heeft bedacht dat de besturen van provincies om hun mening gevraagd moeten worden over fusies? Dat is hetzelfde als de kruideniers in een dorp vragen of er een supermarkt moet komen in hun dorp, met het verschil dat een kruidenier waarschijnlijk meer te doen heeft op een dag dan een provinciebestuur.

  7. 10

    @9: “Maar als je het met het buitenland gaat vergelijken zijn er ook landen waar een deelstaat of provincie meer inwoners dan heel Nederland bevat.”

    Een deelstaat en een provincie zijn totaal onvergelijkbare bestuursniveaus.

    “In Nederland zijn provincies klein, hebben ze weinig taken”
    Waar het provincies betreft, zijn die in het buitenland zelden groter dan Nederland (qua inwonertal) en vaak hebben daar kleinere vergelijkbare eenheden (denk in Frankrijk bv. aan de departementen) nog meer bevoegdheden.

    “(zelfs politie en sociale zekerheid hebben niets met provincies te maken)”

    Dat is het punt net, politie en zeker sociale zekerheid hebben veel met provincies te maken, maar de provincie heeft er totaal geen zeggenschap over. Wat dat betreft hebben we het hier verkeerd geregeld. We slaan een gewoon een bestuursniveau over en belasten de gemeente (die er te kleinschalig voor is en moet zijn) met veel te veel taken.

    “worden de bestuurders ervan niet democratisch gekozen”

    Dat geldt in Nederland voor elke bestuurslaag en lijkt me dus geen argument.

    Als je trouwens zo graag naar het buitenland kijkt, dan zal je trouwens ook opvallen dat in de meeste landen met vergelijkbare of grotere bevolkingsaantallen als Nederland er sprake is van minstens twee (meestal drie of meer) bestuurslagen onder nationaal niveau, waarbij de op één na kleinste bestuurslaag eenheden omvat die eerder kleiner dan groter zijn dan onze provincies en die (toch) meer bevoegdheden hebben.

  8. 11

    @10

    “Een deelstaat en een provincie zijn totaal onvergelijkbare bestuursniveaus.”

    Ik had het niet alleen maar over deelstaten, en zo verschillend is het idee nou ook weer niet (ja deelstaten kunnen gedeeltelijk hun eigen wetten maken maar dat is hier minder relevant dan het feit dat ze net als provincies bedoeld zijn als vorm van regionaal bestuur als de landelijke regering het anders te druk zou krijgen, in Nederland is dat allang achterhaald: het parlement bemoeit zich constant met regionale zaken en heeft daar ook gewoon tijd voor omdat met moderne communicatie- en transporttechnologie Nederland heel klein is geworden).

    Dat van die bevoegdheden is iets waar we voor kunnen kiezen, maar als we A zeggen door de provincies weinig bevoegdheden te geven moeten we ook B zeggen omdat de provincies dan gewoon zoveel minder nut hebben dan in andere landen, andersom kan dus ook (veel bevogdheden voor provincies, verkiezingen houden of provinciebestuur laten kiezen door gemeenteraden o.i.d.), maar nu hebben we het slechtste van twee werelden en landsdelen zouden ook gewoon een soort provincies zijn die niet eens zoveel groter zouden zijn dan de grootste bestaande provincie en de vraag is of er in Nederland uberhaupt wel genoeg bestuurlijk werk is om het bestaan van 403 gemeenten en 12 provincies te rechtvaardigen. Hoe verklaar je trouwens dat het normaal wordt gevonden dat de ene Nederlandse provincie meer dan 3 miljoen inwoners heeft en de andere maar een half miljoen? Als 3 miljoen plus werkt voor Zuid-Holland dan is dat toch het bewijs dat landsdelen kunnen werken, of niet soms?

    Aan cynisch uitspraken over het democratisch gehalte van de verkiezingen voor gemeenteraden, parlement en waterschappen heb ik geen boodschap.

    Persoonlijk denk ik niet dat we iets zullen missen als we landsdelen hadden ipv. provincies of grotere gemeenten en helemaal geen tussenlaag meer. Wat we nu hebben is een overblijfsel uit vroegere tijden, niet iets dat geperfectioneerd is voor de 21e eeuw.

  9. 12

    @11: “Ik had het niet alleen maar over deelstaten”
    Maar provincies zijn elders vaker kleiner dan groter dan in Nederland.

    ” zo verschillend is het idee nou ook weer niet”
    Deelstaten kom je alleen tegen in Federatieve landen. Daar is de verhouding tussen het landelijke bestuursniveau en de eerstvolgende bestuurslaag compleet anders geregeld. In de meeste landen met deelstaten kennen die deelstaten vervolgens ook weer provincies of equivalenten daarvan.

    “de vraag is of er in Nederland uberhaupt wel genoeg bestuurlijk werk is om het bestaan van 403 gemeenten en 12 provincies te rechtvaardigen.”
    Zowel kijkend naar Nederland in het verleden, als naar het buitenlandse heden, kent Nederland abnormaal weinig bestuurseenheden. Ik weet niet aan wie je wilt verantwoorden, maar voor de hele wereldbevolking in het heden en verleden is dat prima te rechtvaardigen.

    “Hoe verklaar je trouwens dat het normaal wordt gevonden dat de ene Nederlandse provincie meer dan 3 miljoen inwoners heeft en de andere maar een half miljoen?”

    Grote verschillen in aantallen inwoners kom je in elk land op elk bestuurlijk niveau tegen. Ook hier geldt weer, die verschillen zijn elders gewoonlijk veel groter.

    “Als 3 miljoen plus werkt voor Zuid-Holland”
    Ik heb daar mijn twijfels over. Ik refereerde eerder aan af te splitsen stadsprovincies. Daar horen wat mij betreft Den Haag en Rotterdam bij.

    “dan is dat toch het bewijs dat landsdelen kunnen werken, of niet soms?”
    Je weet zelf dat dat niet zo één op één gaat. Waarom herverdelen we anders de EU niet in landen met elk circa 80 miljoen inwoners, want het werkt blijkbaar voor Duitsland.

    “Aan cynisch uitspraken over het democratisch gehalte van de verkiezingen voor gemeenteraden, parlement en waterschappen heb ik geen boodschap.”
    Maar wel voor dat van provinciale staten, als je dat als argument uitkomt?

    “Persoonlijk denk ik niet dat we iets zullen missen als we landsdelen hadden ipv. provincies of grotere gemeenten en helemaal geen tussenlaag meer.”
    Ik denk van wel.