Het terugbrengen van de grenscontrole naar de grens doet geen afbreuk aan de teneur van Schengen, dat altijd al was gericht op controle, identificatie, registratie, data-uitwisseling en (geheime) politiesamenwerking rond het verkeer van personen. Een gastbijdrage van Hugo Durieux
‘In navolging van Duitsland voert nu ook Frankrijk grenscontroles aan zijn hele grens in. Wat blijft er over van het vrije verkeer van diensten en personen? “Schengen erodeert”’, schrijft de NRC (betaalmuur) op 19 oktober 2024. ‘Het wordt gezien als één van de grote verworvenheden van de Europese Unie dat douanegebouwtjes bij de grenzen zijn vervangen door welkomstbordjes. Maar aan die Europese openheid lijkt rap een einde te komen: vrijdag kondigde de Franse premier Michel Barnier grenscontroles aan over de hele Franse grens. Dat deed hij in navolging van de Duitse bondskanselier Olaf Scholz die een maand eerder eenzelfde maatregel aankondigde om irreguliere migratie, grensoverschrijdende criminaliteit en terrorisme te voorkomen. Diezelfde redenen motiveren het Franse besluit.’
Dat de douanegebouwtjes bij de grenzen zijn vervangen door welkomstbordjes, dat klopt. Maar dat Schengen de grenscontroles ter bestrijding van irreguliere migratie, grensoverschrijdende criminaliteit en terrorisme had doen verdwijnen, dat is een fabel. De grenscontroles bestonden nog steeds en hebben altijd bestaan, maar heetten sinds de inwerkingtreding van het verdrag in Nederland bijvoorbeeld ‘binnenlands gericht vreemdelingentoezicht’. En dat kan, net zoals ook in Frankrijk, plaatsvinden op onder meer de internationale treinen, tot in Amsterdam of Paris zelf, maar ook op de autosnelwegen.
Vrij verkeer van kapitaal? Ja, dat is nooit een zorg geweest
Eind jaren tachtig begon de Nederlandse vereniging voor strafrechthervorming Coornhert-Liga met de publicatie van het Crimineel Jaarboek. In de edities van 1991 en 1992 ging ik in op de officiële beweringen dat met het Verdrag van Schengen (dat is het Akkoord van Schengen uit 1985 en het Aanvullend Akkoord van 1990) het ‘Europa van de burger’ tot stand kwam, waarin het vrij verkeer van personen, goederen, diensten en kapitaal zijn beslag kreeg tussen alvast de Benelux, Frankrijk en Duitsland.
Vrij verkeer van kapitaal? Ja, dat is nooit een zorg geweest, blijkt als je bijvoorbeeld alleen al kijkt naar het uitgebreide onderzoek van Pour (Franstalig) naar belastingontwijking en -ontduiking. Vrij verkeer van goederen en diensten, het zal wel. Maar vrij verkeer van personen, ho maar! Ongewenste migranten, drugs, grensoverschrijdende criminaliteit, terrorisme, hooliganisme … er is altijd wel een voorwendsel geweest om de controle over mensen en hun bewegingen in stand te houden en te intensifiëren.
De Europese verdachte als Europese gedachte
Mijn bijdrage in Crimineel Jaarboek 1991 heette ‘Schengen: het Europa van de controleurs’ en ik onderzocht daarin wat Schengen specifiek betekende voor migratiebeleid en vreemdelingentoezicht, voor informatieopslag en -uitwisseling, en voor het nationale beleid van lidstaten inzake ‘verdovende middelen van enige aard’. (Gerard Mols had het een jaar eerder over ‘De Europese verdachte als Europese gedachte’.) De slotalinea van mijn stuk begon zo: ‘Het overleg dat uiteindelijk tot de Akkoorden van Schengen zou leiden, had oorspronkelijk te maken met het opheffen van allerlei douanebelemmeringen bij grensoverschrijdend vrachtvervoer. Van dat alles is in het Aanvullend Akkoord één titel van zes artikelen overgebleven. Daarnaast zijn er ruim tien artikelen met technische bepalingen en definities. De overige 120 artikelen hebben te maken met mensen weghouden, mensen controleren en mensen straffen.
Het denken over Europese eenmaking en vrij personenverkeer vindt op dit ogenblik overwegend plaats in termen van nationale veiligheid, criminaliteitsbestrijding en justitie. De benadering ligt dan voor de hand: strafrechtelijke harmonisatie, internationale politiesamenwerking en grensverdediging (ook binnenlands), Europese informatiebestanden, geheimdoenerij (de vijand luistert mee).’
Inzet Koninklijke Marechaussee richt zich op bepaalde concentraties
Een jaar later, in Crimineel Jaarboek 1992, ging ik in op het ‘Eindrapport Projectgroep Schengen’ dat was uitgebracht door het parket van de Procureur-Generaal bij het Gerechtshof Arnhem. Dat rapport was bedoeld als een inventarisatie van de praktische gevolgen van de beoogde geleidelijke opheffing van de grenscontroles voor justitie- en politiediensten in het ressort Arnhem. In dit rapport lag (vanzelfsprekend?) de nadruk op grensoverschrijdende politiesamenwerking en op ‘binnenlands toezicht op Nederland inreizende grenspassanten’. De projectgroep is voorstander van een ‘geïntensiveerd binnenlands vreemdelingentoezicht’. Hij stelt daarbij dat dat toezicht niet beperkt mag blijven tot de grensstreek, maar ‘dat de inzet van de Koninklijke Marechaussee zich zal moeten richten op bepaalde concentraties: de inzet moet flexibel zijn.’
In 1992 schreef ik daarbij: ‘Aan de zuidgrens vindt het landinwaarts gerichte vreemdelingentoezicht door de Marechaussee steekproefsgewijs en binnen een vrij smalle grensstrook plaats. Dat gaat dan zo: « op de eerste parkeerplaats na de grens wordt een controlepost ingericht. Motorrijders rijden tussen de grens en deze parkeerplaats en leiden inreizende te controleren voertuigen naar de controlepost waar de persoonscontrole plaatsvindt. »’
En bepaalde concentraties? Zou men misschien de (grote) steden bedoelen? Maar hoe daar inreizende grenspassanten of illegale immigranten herkennen? Door te screenen op wat in het Frans heet le délit de sale gueule (op uiterlijk beoordeeld worden).
Grote sportevenementen zijn voldoende reden om grenzen te controleren
Op 20 oktober weet De Standaard: ‘Op zich doen Duitsland en Frankrijk niets illegaals. Toen de vijf landen het Schengenverdrag ondertekenden, waren ze zich bewust dat er risico’s aan verbonden waren. Daarom werden clausules opgenomen waardoor landen opnieuw controles konden invoeren. Dat is daarna geregeld ook gebeurd. Frankrijk deed het bijvoorbeeld na de grootschalige IS-aanslagen in Parijs en vooral tijdens de coronacrisis voerden bijna alle landen opnieuw controles in.
Maar landen lijken almaar makkelijker naar het middel te grijpen. Ook grote sportevenementen zijn een voldoende reden om de grenzen te gaan controleren. Duitsland en Frankrijk deden het dit jaar naar aanleiding van het EK voetbal en de Olympische Spelen. Maar vooral migratie veroorzaakt een domino-effect in de hele EU. Oostenrijk is de kampioen tijdelijke controles. Sinds 2006 voerde die al 63 keer in. (sic) Sinds half mei zijn ze opnieuw van kracht en worden ze ook verlengd. Aanvankelijk zouden de verscherpte controles vorige week aflopen, maar ze worden verlengd tot midden april 2025. De reden? “De risico’s verbonden aan illegale migratie en de druk op het opvangsysteem voor asielzoekers.”
Ook Denemarken en Zweden zijn weer beginnen te controleren. Zij wijzen daarvoor niet meteen naar migratie, maar vooral op “terreurgevaar en georganiseerde misdaad”. Zelfs Noorwegen, dat als niet EU-land tot de Schengen-groep hoort, controleert opnieuw en geeft als reden mogelijke sabotage-acties in de energiesector aan. Oslo wijst daarbij in de richting van Moskou.’
Schengensysteem was nooit gericht op vrij verkeer van personen
De nieuw ingevoerde grenscontroles zouden vooral via steekproeven plaatsvinden. Maar controles aan de grens of niet, het maakt allemaal niet veel uit. Het hele Schengensysteem was nooit gericht op het vrij verkeer van personen. De Projectgroep Schengen schreef in 1990: ‘Op het eerste gezicht lijkt hetgeen aan de Oostgrens wordt opgespoord, tegengehouden en verwijderd gigantisch. Zo zijn er in 1988 meer dan 60.000 vreemdelingen tegengehouden en ruim 16.000 signaleringen uit het opsporingsregister onderkend. De overgrote meerderheid echter (bijna 80 %) van geweigerde vreemdelingen bestaat uit Duitsers, die geen paspoort bij zich hebben. De signaleringen betreffen vooral Nederlanders, die nog een geldboete hadden uitstaan. Niettemin levert zo’n grens ontegenzeggelijk voordeel op, de grens is eigenlijk de enige plaats in Nederland waar de algemene identificatieplicht geldt.’
Met andere woorden, het overgrote deel van wat aan zo’n grens wordt opgespoord, tegengehouden en verwijderd bestaat uit slordige en vergeetachtige burgers. De clou zit in het laatste zinnetje: het afdwingen van een algemene identificatieplicht (die toen in Nederland nog niet bestond – zie in CJ 87-88 ‘Algemene beperkte legitimatieplicht’ en in CJ 1992, ‘Identificatieplicht: van anonieme verdachte naar anonieme vreemdeling’).
In zekere zin bevestigen verdragen als dat van Schengen (de twee Akkoorden plus verdere uitvoeringsovereenkomsten) het complex van bestaande instituties, procedures, analyses en overwegingen, inschattingen en tactieken, dat Foucault gouvernementalité noemt. Zij formaliseren machtsverhoudingen tussen en binnen staten en belangengroepen, en bieden een (juridisch) raamwerk voor het verder uitbouwen en ontwikkelen van bestaande praktijken en denksystemen – al dan niet openbaar en transparant.
In 1991 schreef ik daarover: ‘Misschien is het enigszins wrang dat uitgerekend de staatssecretarissen Kosto en Dankert de voldongen feiten van Schengen (en Dublin) bij de Kamer moesten verdedigen. Blijkbaar hebben zij, na hun aantreden, wel nog getracht het maximum aan openbaarheid rond de verdragen te bedingen. Daarbij moesten zij echter opboksen tegen de achterkamer-mentaliteit bij de andere verdragspartners en bij hun eigen ambtenaren. « De vergelijking dringt zich op met de onderhandelingen destijds over de kruisraketten; ook daar kon van open onderhandelingen geen sprake zijn en dit werd door het parlement ook aanvaard », is de mening van tijdelijk Schengen-ambtenaar Th. Bot.’
In die zin doet het terugbrengen van de grenscontrole naar de grens geen afbreuk aan de teneur van Schengen, dat altijd al was gericht op controle, identificatie, registratie, data-uitwisseling en (geheime) politiesamenwerking rond het verkeer van personen. Nee, Schengen erodeert dus niet.
Dit artikel verscheen eerder bij 'rivieren & meren'
The freedom enjoyed by EU citizens to live and work in each others’ countries is a unique liberty. It is the basis around which European governments have tried to build a single border, a compensatory system of co-operation between police, judges and immigration officers and a common refugee policy. But hardening attitudes towards immigration in many countries and widening policy disagreements between governments and the EU’s institutions are exposing fault-lines in this structure. As the cracks threaten to widen over the coming months, policy-makers face some tricky dilemmas.