Uitkeringsfraude voorkomen beter dan bestraffen

ANALYSE - Met de invoering van de Fraudewet 2013 is begin dit jaar de bestrijding van uitkeringsfraude weer strenger geworden. Al dat bestrijden en straffen kost echter tijd en geld die beter besteed zouden kunnen worden aan intensiever contact met de klant.

In Nederland neemt de tolerantie ten opzichte van uitkeringsfraudeurs steeds verder af. In vergelijking met andere westerse landen zijn Nederlanders inmiddels zelfs het minst tolerant ten aanzien van uitkeringsfraude. In het publieke debat hanteert men een steeds hardere toon met als kernboodschap: ‘Fraude is diefstal en moet daarom ook zo hard mogelijk bestreden te worden.’ Als gevolg van deze overtuiging is het handhavingsbeleid steeds nadrukkelijker gericht op opsporing en bestraffing van overtreders. Repressieve middelen als huisbezoeken, camera-observaties en het controleren van sociale media zijn geaccepteerde praktijken geworden.

Fraude is een moedwillige misdaad en fraudeurs zijn criminelen

Politici en bestuurders kiezen nadrukkelijk voor een repressieve in plaats van een preventieve fraudeaanpak. Illustratief hiervoor is de toegenomen controle op zogenaamde ‘softe’ indicatoren. Naast de informatie die klanten moeten verschaffen over hun bankrekeningen of het bezit van een auto, is het ontvangen van een uitkering medeafhankelijk van de mate waarin een klant z’n best doet om een baan te bemachtigen. Zaken als ‘op tijd komen op het sollicitatiegesprek’ en ‘hygiëne- en kledingvoorschriften’ worden gecontroleerd. De rechtmatigheid van een uitkering wordt dus niet alleen bepaald door de inkomenssituatie of woonsituatie van een klant, maar ook door zijn bereidheid om zich te conformeren aan heersende hygiëne- en fatsoensnormen. Het beeld dat zo ontstaat is dat fraude een moedwillige misdaad is en dat fraudeurs criminelen zijn. Uit onze studie ‘Uitkeringsfraude in Perspectief’ blijkt dat nuancering van dit beeld op zijn plaats is. Dit leidt ook tot een ander perspectief op de handhavingsinstrumenten.

Het nalevingsniveau van klanten varieert van 90 tot 99,9 procent

De laatste jaren hebben tientallen berichten de nationale dagbladen bereikt waarin gerapporteerd werd over enorme bedragen die gemoeid zouden zijn met uitkeringsfraude. Er werden bedragen tot in de miljoenen euro’s in genoemd. Daarmee lijkt het erop dat op grote schaal gefraudeerd wordt met sociale uitkeringen. De cijfers spreken dit echter tegen. In haar huidige handhavingsprogramma noemt het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid dat het nalevingsniveau van klanten in de verschillende regelingen varieert van 90 tot 99,9 procent. Van het percentage klanten dat de regels niet naleeft is het daarnaast twijfelachtig of zij hiermee een moedwillige poging doen om te profiteren van de hiaten in het systeem. Zoals het welbewust niet opgeven van een gedeeld huishouden (van oudsher één van de moeilijkste fraudegevallen om te achterhalen) of zwart werken.

Uitkeringsontvangers die incidenteel ‘per ongeluk’ gefraudeerd hebben

Op grond van de beschikbare gegevens kunnen we concluderen dat in ongeveer de helft van de fraudegevallen inderdaad sprake is van mensen die willens en wetens de regels overtreden en daarvan financieel profiteren. In alle andere gevallen liggen vaak andere oorzaken ten grondslag aan frauduleus gedrag. Zo is er een groep alleenstaanden (met name vrouwen) die na een turbulente relatie zelfstandig gaan wonen. Wanneer een nieuwe liefde zich aandient, zijn deze vrouwen vaak huiverig voor het aangaan van een samenwoonovereenkomst. Vaak ook omwille van kinderen. Het gevolg is dat deze gezinnen in een soort schemergebied belanden tussen ‘alleenstaand’ en ‘samenwonen’ en zijn ze (te) laat bij het opgeven van de juiste woonsituatie.

Andere groepen fraudeurs zijn mensen die administratief onbekwaam zijn, bijvoorbeeld vanwege psychosociale aandoeningen. Tot slot is er een groep uitkeringsontvangers die incidenteel ‘per ongeluk’ gefraudeerd heeft, omdat ze gewoonweg niet goed op de hoogte waren van de informatie die ze dienden te verstrekken of omdat de sociale dienst ze niet goed heeft ingelicht over de voorwaarden bij het ontvangen van een uitkering.

Dit laat zien dat het perspectief op de uitkeringsfraudeur als doelbewuste crimineel op zijn minst eenzijdig is. Het is daarom ook maar de vraag of het beleid gericht op het opsporen en bestraffen van fraudeurs wel zo gepast is. Tevens kunnen vraagtekens geplaatst worden bij de aanname dat strengere sancties ook leiden tot vermindering van fraude. Zo heeft de nadruk op opsporing en sanctionering van fraude tot gevolg dat gemeenten vooral ‘output’ georiënteerd zijn. In veel gemeentelijke beleidsstukken staat een specifiek bedrag vermeld dat de gemeente in een jaar dient te besparen met het opsporen van fraude. Als gevolg hiervan worden alle gemeentemedewerkers die direct contact hebben met klanten steeds nadrukkelijker getraind om fraudesignalen op te pikken. Sociale diensten en werkpleinen worden zo ingericht dat deze signalen zo snel mogelijk bij de sociale rechercheurs belanden. Zodoende worden financiële middelen en de gemeentelijke mankracht meer ingezet bij de opsporing van overtreders dan bij de duurzame uitstroom van klanten.

Sancties hebben een ‘verlammend effect’op uitkeringsontvangers

Gemeenten hebben inmiddels een behoorlijk arsenaal aan controlerende en bestraffende maatregelen tot hun beschikking. Eén van de meest succesvolle is de bestrijding van zogenaamde ‘witte fraude‘ – het nalaten om wit werk naast de uitkering op te geven aan de uitkeringsinstantie. Doordat het anno 2013 mogelijk is om databases rondom woning, werk en vastgoedbezit met elkaar te vergelijken kan relatief eenvoudig worden achterhaald of klanten andere (geregistreerde) bronnen van inkomsten of kapitaal tot hun beschikking hebben.

Bij overtreding kunnen gemeenten fraudeurs een boete opleggen tot maximaal honderd procent van het teveel verkregen bedrag. Iemand die gefraudeerd heeft voor 8000 euro moet dus – maximaal – 16.000 euro aan de gemeente terug te betalen. In ons onderzoek kwam echter naar voren dat de meeste klanten nooit in staat zullen zijn een boete te betalen. Sociaal rechercheurs en consulenten zeggen dat financiële sancties zoals boetes en het stoppen van uitkeringen een ‘verlammend effect’ hebben op de uitkeringsontvanger, waardoor de prikkel om te voldoen aan de regels vooral wordt weggehaald. Deze sancties zetten dus eigenlijk aan tot fraude. Klanten zien zich genoodzaakt om zwart te werken, aangezien de boete met hun uitkering verrekend wordt of ze hebben een dusdanig hoge schuld dat ze niet meer inzien waarom ze nu nog wel zouden opgeven dat ze inmiddels samenwonen.

Klanten dienen veel vaker gezien te worden

Met deze inzet op het bestraffen van uitkeringsfraude laten gemeenten veel mogelijkheden liggen om fraude te voorkomen. Gemeentelijke sociale diensten, het UWV en de SVB zouden veel meer inzicht moeten hebben in de aard van en de motivaties achter uitkeringsfraude. Klanten dienen daarvoor veel vaker gezien te worden door klantmanagers en werkcoaches. Dit heeft een drietal effecten: potentiële fraudeurs worden afgeschrikt als ze regelmatig op gesprek moeten komen. Ten tweede kan fraude worden voorkomen omdat klanten bijtijds worden ingelicht en fraudesignalen (denk aan de wijze van vervoer, het dragen van kleding van bepaalde merken of zichtbare verfspetters op de handen) in een vroeg stadium aan het licht komen. Ten slotte kunnen klanten door vaker en regelmatiger contact met hun werk- of zorgcoaches gemakkelijker ondersteund of geactiveerd worden om werk te zoeken of vrijwilligerswerk te doen. Hiervoor dienen werkpleinen en sociale diensten zich echter veel meer te richten op dienstverlening dan op het opsporen en bestraffen van fraudeurs.

Menno Fenger en William Voorberg zijn beiden werkzaam bij de opleiding Bestuurskunde van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Onlangs verscheen hun boek Uitkeringsfraude in PerspectiefBoom|Lemma Den Haag, 2013. Deze bijdrage van hun hand verscheen eerder op Sociale Vraagstukken.

  1. 1

    De tweedeling is opmerkelijk. Een volksvertegenwoordiger die onduidelijk is over zijn woonplaats (terwijl hier expliciete regels voor staan) wordt niet vervolgd noch beboet, dat vindt men ‘niet opportuun.’ Vergelijk vooral hoe men om zou gaan met een uitkeringsgerechtigde die op dezelfde manier met z’n woonadres zou zijn omgegaan.

    Liegen politie en justitie onder ambtseed, dan wordt er over het algemeen geen enkele vervolging ingesteld. Men wordt geacht van een kritisch gesprekje te hebben geleerd, en opzet kon niet bewezen worden.

    Ben je echter eenmaal ingedeeld in de categorie ‘uitschot’ (namelijk iedereen met een uitkering), dan ligt de bewijslast bij jou. Niet alleen wordt hier veel makkelijker opzet vermoed (maak vooral geen gebruik van de rechten die je hebt, dat is een teken van fraude…), ook als nadrukkelijk bewezen is dat er geen opzet in het spel is kun je alsnog boetes of zelfs een strafblad krijgen.

  2. 3

    wat een lul stuk uit de pen van verwaande academici die zelf nooit in een vleesfabriek hebben gestaan.

    Mijn eigen suggestie zou zijn om termen als arbeidsethos en fraude veel beter te definiëren. Laat werklozen toch wat bij verdienen. Hen om de haverklap oproepen zal de stress van de werklozen alleen maar vergroten en bovendien weet een manager op een bepaald moment wel met wie hij van doen heeft.

    Oh ja, verfspatten op de hand is een leuke indicatie of niet dan. Je mag niet eens meer je voordeur schilderen als die verrot is.

  3. 4

    #2 de ironie druipt er af. Helaas is het onderwerp daarvoor te serieus. Weekers is tenslotte medeplichtig aan het oogluikend toestaan van fraude op grote schaal geheel volgens zijn Limburgse mores:

    http://www.abvakabofnv.nl/platformA/2013/Klokkenluider/
    http://www.abvakabofnv.nl/3944/419044/201584/belastingdienst-rapport-ii.pdf

    Als die 4 miljard klopt, en het lijkt mij een lage schatting, dan zijn de toch wel komende 4,3 mld. bezuinigingen van Ijzeren Hein Dijsselbloem niet nodig.

    @1 – bron zie boven
    (a) “Frauderende belastingplichtigen worden gepamperd”
    (b) “ondernemers” die ten onrechte de afgelopen jaren de ondernemeersfaciliteiten hebben geclaimd worden niet aangepakt
    (c) “weinig ( c.m. en ook nog afnemende) verticale controle in het mkb-segment” = boekenonderzoek.
    (d) “wegstempelen” aangiften en bezwaarschriften ( eufemisme voor achterwege laten controle op gesignaleerde aangiftes)

  4. 5

    @4, vrij shocking.

    Wel maak ik ernstig bezwaar tegen de term ‘onbewuste fraude’ en de implicatie dat fouten en fraude gelijkwaardig zijn. Fraude is met opzet, onbewuste fraude bestaat niet.
    Wat mij betreft moet ook de Abvakabo daar zorgvuldig in zijn.

  5. 7

    @4 Misschien ironisch, maar het is ook boosheid. Ja, uitkeringsfraude is erg, maar ook belastingfraude is erg. Recente studies hebben laten zien dat 20 – 35 biljoen dollar in offshore accounts staat, maar de drukte daarover is peanuts vergeleken bij de ophef over een bende die professioneel uitkeringsfraude pleegt.

    Wat is nieuw?

  6. 9

    Verslechterende economische omstandigheden doen uiteraard fraude toenemen.
    De werkloosheid in de euro landen is nu twaalf procent, een vijfde meer dan in de EU landen zonder euro.

    Dan is er het EU beleid de arbeidskosten omlaag te brengen door de inkomens van niet werkenden, werkelozen, gepensioneerden, arbeidsongeschikten, te verlagen.

    Fraude door mede Europeanen neem toe.
    De Bulgaarse fraudeurs lijken niet eens in de gaten te hebben dat ze misdadigers zijn, ik zag nog nooit dat misdadigers bij de politie klagen dat ze bestolen worden door medeplichtigen.

    Ik zie de enige oplossing dan ook in herstel van de Nederlandse, en andere, soevereiniteit.
    De ruzie tussen Hollande en Merkel is in dit verband mooi, hoe iemand ooit op het idee is gekomen twee zo zeer verschillende landen bij elkaar te brengen, mij een raadsel.
    Frankrijk heeft een lange geschiedenis van geldontwaarding, Duitsers zijn fobisch daarover.

    Voor wie het buitenlandse nieuws niet zo volgt, de scherpste anti Merkel bewoordingen zijn geschrapt in redes van de Franse Socialistische Partij.

    Helaas voor die partij staat nog maar 24 % van de Fransen achter Hollande.
    25 % van de Duitsers zegt mogelijkerwijs te gaan stemmen op de anti euro parti, en dat terwijl Hollande’s overlevingshoop op eurobonds is gericht, en Lagarde EU belastingen bepleit.

  7. 10

    Waarom hoor je nooit iemand “Keihard aanpakken!” roepen als het gaat om de fraude van de banken, de leugens van ministers, van wetenschappers, van vervuilende bedrijven, van werkgevers die arbeidswetgeving aan hun laars lappen?

    Stop met omlaag schoppen, besteed niet teveel aandacht aan de kleine misdrijven van hen die buiten de boot vallen, aan die paar kruimeldieven of aan die paar duizend luilakken met een uitkering. Als u al de moeite wilt nemen om uw stem te verheffen tegen de misstanden in de samenleving, durf dan omhoog te schoppen, zo hoog mogelijk en maak het tuig daarboven, het tuig dat dit allemaal veroorzaakt heeft, en het mediatuig dat u wil doen geloven dat het de kleintjes daaronder zijn die het hebben gedaan, duidelijk dat u wel weet wie het gedaan heeft, en dat we hen keihard zullen aanpakken.

    http://www.zonnewind.be/opinie/keihard-aanpakken.shtml

  8. 13

    Wat een constatering kan zijn is dat mensen die langdurig in de bijstand zitten, jawel, ook vaak tegen hun eigen zin, worden gecriminaliseerd als uitvreteres en parasieten. Dan heb je tegenwoordig de PvdA in grotere steden die het heeft over participeren. Want mensen moeten uit hun sociaal isolement worden gehaald. Projecten in de krachtwijken ten over. Maar als het stempel al negatief is, dan ga je dat niet verhelpen. In informele kring – vrienden, familie, enz. is dat etiket ook al aanweig. Werklozen worden gemeden. Aan het werk – de oplossing – komt men juist door middel van hun (informele) netwerk.