Varend ontgassen en internationaal vs nationaal recht

Eerder deze week publiceerde Sargasso over het rapport van ‘Floating Degassing in the Netherlands: Rights and Obligations under International Law‘. De eerdere publicatie was vooral op basis van berichtgeving bij Omroep Flevoland en NRC. Inmiddels hebben we het rapport zelf doorgelezen, een presentatie over het rapport door de onderzoekers bijgewoond en de reactie van de minister gelezen. Tijd dus voor wat meer inhoudelijke duiding. Te beginnen bij het rapport van de Erasmus Universiteit. Kleine spoiler: de onderzoekers van de Erasmus Universiteit hebben nog niet gereageerd op de brief van Minister Harbers.

Ontstaansgeschiedenis van rapport

Het rapport is het gevolg van een vraag van Omroep Flevoland aan de Erasmus Universiteit. Een vraag die deels voort is gekomen uit overleg van ondergetekende met Omroep Flevoland over het ontbreken van de onderbouwing van het internationale verbod op een nationaal verbod op varend ontgassen. NRC heeft zich later aangesloten bij Omroep Flevoland. Sargasso is daarbij helaas buiten de boot gevallen, als vrijwilligersclub hebben we nou eenmaal niet het geld en de capaciteit om volop mee te draaien in een dergelijk onderzoekstraject. Niks mis mee, Omroep Flevoland en NRC hebben belangrijke informatie boven tafel gekregen.

Die informatie verder gaat dan enkel het rapport. Bijvoorbeeld dat binnenvaarttankers nog steeds ontgassen in Natura2000 gebied (De Biesbosch) in provincies met een provinciaal ontgasverbod. Dat schippers en hun bemanning last hebben van gezondheidsklachten tijdens het varend ontgassen en dat de Inspectie Leefomgeving & Transport de rol van de Arbeidsinspectie vervuld bij binnenvaarttankers. Een taak die volgens de Inspectie niet bovenaan hun prioriteitenlijst staat en waar je je van kunt afvragen of het bij hun kerntaken hoort. Vraag aan de politiek: hebben schippers en hun bemanning niet gewoon recht op een veilige, gezonde werkomgeving en een fatsoenlijke inspectie met verstand van arbeidsomstandigheden die daar op toe ziet? Het gaat om zeer zorgwekkende stoffen, stoffen waar in elke sector strikte voorwaarden voor blootstelling tijdens werk gelden. Voor benzeen is de maximale blootstelling 0,2 ppm of 8 mg/m3 gedurende 8 uur. Ik betwijfel of die concentratie gehaald wordt op binnenvaarttankers tijdens het varend ontgassen van benzeen…

Rapport Floating Degassing in the Netherlands: Rights and Obligations under International Law‘

Dan het rapport. Een degelijk werk, waarbij de onderzoekers gekeken hebben naar de volgende internationale verdragen: ADN (vervoer gevaarlijke stoffen over binnenwateren), CDNI (scheepsafvalstoffenverdrag), de CDNI aanpassingen uit 2017 en het verdrag van Mannheim uit 1868 (revisie in 1963). In hun presentatie gaven de onderzoekers een opsomming van relevante artikelen uit de verschillende verdragen.

ADN

• Article 6 Sovereign right of States
  Each Contracting Party shall retain the right to regulate or prohibit the entry of dangerous goods into its territory for reasons other than safety during carriage.
• Article 9 Applicability of other regulations
  The transport operations to which this Agreement applies shall remain subject to local, regional or international regulations applicable in general to the carriage of goods by inland waterways.
• 7.2.3.7 Gas-freeing of empty cargo tanks
  Gas-freeing of empty or unloaded cargo tanks is permitted under the conditions below but only if it is not prohibited on the basis of international or domestic legal requirments.

CDNI aanpassing uit 2017:

• Inwerkingtreding op de eerste dag van de zesde maand na ratificatie door alle deelnemende partijen;
• Article 3
  Prohibition of dumping, discharging and release
  (1) Dumping, discharging or permitting the outflow of waste generated on board, or any part of the cargo from vessels into the waterways, or releasing vapours into the atmosphere on the waterways referred to in Annex 1 shall be prohibited.

De onderzoekers trekken op basis van deze twee verdragen de conclusie dat bestaande verdragen geen juridisch obstakel vormen voor het unilateraal instellen van een nationaal ontgasverbod door Nederland. De verdragen erkennen het soevereine recht van lidstaten om ontgassen te reguleren en bevatten in elk geval geen regels om een dergelijke maatregel te voorkomen. Artikel 7.2.3.7 van het ADN geeft dus expliciet aan dat ontgassen (gas-freeing of empty cargo tanks) alleen mag als het niet is onderworpen aan internationale, nationale of lokale regels. De onderzoekers onderschrijven de uitleg die Ton Quist, de rechter en ik daaraan geven: een ontgasverbod mag. Een ontgasverbod doet geen afbreuk aan het vrije scheepvaartverkeer. Het argument dat het Nederland vanuit internationaal recht verboden wordt om een nationaal ontgasverbod in te stellen vinden ze dan ook niet overtuigend. Wat aansluit bij wat het Ministerie eerder schreef in reactie op burgervragen:

De wijziging van de regeling is (mogelijk) een nationale kop op de Europese Richtlijn. (…) De actie van Duitsland werd dus niet als illegaal gezien, zoals u het stelt.

Mensenrechten en ontgassen

Een andere interessante invalshoek van de onderzoekers is het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (ECHR). Dit verdrag geeft verplichtingen voor de staat. De onderzoekers halen met name Artikel 2 (het recht op leven) “Het recht van een ieder op leven wordt beschermd door de wet (…)” en Artikel 8 (Recht op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven) “Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven” aan. Op basis van jurispredentie betekenen deze twee artikelen dat de overheid een rol heeft om haar inwoners te beschermen tegen milieuschade. Ze zijn ook gebruikt in de Urgenda Klimaatzaak.

Volgens de onderzoekers is die zaak relevant, omdat de zaak liet zien dat de rechtbank bevoegd is in te grijpen op basis van het ECHR als er schade wordt berokkend aan inwoners van Nederland. Ook als deze schade in toekomst ligt. Verder kan de rechter besluiten om feiten die niet ter discussie staan tussen partijen voor waar aan te nemen. Dat varend ontgassen schadelijk is wordt erkend door opeenvolgende bewindspersonen. In 2021 werd zelfs in een Kamerbrief geschreven dat onderzoek naar de schadelijke effecten niet nodig is, omdat al duidelijk is dat varend ontgassen schadelijk is voor mens en milieu.

Reactie Minister

De reactie van Minister Harbers stelt, zoals vaker in dit dossier, teleur. Niet zo zeer omdat hij niet inzet op een nationaal verbod op varend ontgassen, maar omdat er wederom om inhoudelijke beantwoording heen gedraaid wordt. Maar laten we beginnen bij het goede nieuws. De minister erkent dat provinciale ontgasverboden door de rechterlijke uitspraken ook geldig zijn op Rijkswateren. Handhaving daarvan legt hij bij de provincies, die daarbij ondersteunt kunnen worden door de Inspectie Leefomgeving en Transport.

Wat opvalt is dat het Ministerie voor het eerst in jaren een onderbouwing geeft van het internationale verbod op een nationaal verbod in de vorm van artikel 18 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht. Zonder enige verdere inhoudelijke onderbouwing stelt de minister dat het verdrag van Wenen prevaleert boven de verdragstekst uit het ADN. Terwijl het ADN staten het soevereine recht geeft om regels te stellen aan het ontgassen van ladingtanks. Niet op basis van veiligheid, want dat is geregeld in het ADN, maar wel op basis van milieu of volksgezondheid. Sargasso heeft de Erasmus School of Law om een reactie op de brief van minister Harbers gevraagd, maar deze nog niet ontvangen.

Een manco is dat de minister de stelling betrekt dat de rekening bij een nationaal verbod bij de schipper komt te liggen. Hij doet dat zonder enige onderbouwing van het hoe en waarom deze rekening niet bij de verlader kan komen te liggen als het ontgasverbod landelijk wordt ingevoerd. De Minister geeft ook aan dat varend ontgassen niet vergelijkbaar is met de Urgenda Klimaatzaak, omdat de Staat haar verantwoordelijkheid heeft genomen door in te zetten op een internationaal verbod op varend ontgassen. Alsof het ondertekenen van het internationale klimaatverdrag zou betekenen dat Nederland geen eigenstandige verplichtingen en verantwoordelijkheden heeft. Daar vond de rechter in de klimaatzaak van Urgenda wat van en dat wijkt af van de stellingname van de Minister.

De Minister bestrijd ook dat er in België een ontgasverbod geldt. Dit geldt volgens hem enkel voor de Antwerpse haven. Wie de Belgische gegevens nazoekt komt uit bij het Politiereglement voor de Beneden-Zeeschelde (pdf). Ruwweg het gebied vanaf de Antwerpse haven tot aan de Belgisch-Nederlandse grens. Artikel 32 verklaard het ontgsverbod voor zeeschepen ook van toepassing op binnenvaarttankers. En de Schelde is uiteraard het enige echt relevante vaarwater in Belgi. Dat verklaart waarom Zeeland (en dus ook de Biesbosch) nog steeds te maken hebben met Belgisch ontgastoerisme, terwijl de minister formeel niet jokt. Dat noemen ze in Den Haag hogere politiek…

Tot slot beroept de minister zich weer op het bekende refrein dat er onvoldoende capaciteit aan ontgassingsinstallaties is. De minister stelt:

Het is aan de provincies, als vergunningverlenend bevoegd gezag, om prioriteit te geven aan het aanleggen van ontgassingsinstallaties waarmee kan worden voldaan aan de verdragseis dat een voldoende dekkend netwerk van ontgassingsinstallaties aanwezig moet zijn. (…)

Deze installaties moeten voldoen aan de geldende wet- en regelgeving wat betreft de aard van de dampen die worden opgevangen en de mogelijke emissie eisen

Daarover gaat de minister in gesprek met provincies, brancheorganisaties etc. Het is zacht gezegd teleurstellend, maar eigenlijk ronduit beschamend, dat die gesprekken 5 jaar nadat het Ministerie aankondigde dat er vanaf 2020 een landelijk ontgasverbod van kracht zou worden nog steeds niet afgerond zijn. Zoals het ook beschamend is dat de minister blijft volhouden dat ontgassingsinstallaties aan de landelijke normen moeten voldoen en hij er dus willens en wetens voor kiest om 100% van de zeer zorgwekkende stoffen de lucht in te laten gaan in plaats van 80% op te vangen.

De Minister had de afgelopen jaren prima kunnen gebruiken om via een algemene maatregel van bestuur tijdelijk lagere uitstootnormen vast te leggen. Dan hadden provincies tijdelijke vergunningen kunnen verlenen (bv met een looptijd van 5 jaar) aan ontgassingsinstallaties. Op die manier hadden de afgelopen vijf jaar gebruikt kunnen worden voor het in de praktijk testen van de verschillende technische oplossingen voor varend ontgassen. Waarna de installaties die aan de normen van het Activiteitenbesluit weten te voldoen een permanente vergunning kunnen krijgen en kunnen de anderen van de markt verdwijnen. Met de goed functionerende technische oplossingen kan vervolgens de landelijk dekkende infrastructuur opgebouwd worden.

Het meten van de emissies uit deze installaties kan op dezelfde wijze als gebeurd bij de reguliere overslag van vluchtige organische stoffen. Of zou de minister dan met schaamrood op de kaken in de Tweede Kamer moeten uitleggen dat de uitstoot bij op- en overslag van vluchtige organische stoffen anno 2023 nog steeds gebeurd op basis van schattingen of berekeningen in plaats van op basis van metingen?

Slotsom

Al met al lijkt er nog steeds geen beweging in dit dossier te zitten. De financiële belangen voor verladers zijn dan ook groot. Met een geschatte kostenpost per verantwoorde ontgassing van 10 tot 40.000 Euro en zo’n 15 schepen die varend ontgassen per dag gaat het om een kostenpost van zo’n 55 tot 220 miljoen Euro per jaar. Een kostenpost enkel voor Nederland en die nog los staat van de kosten als ook de kust- en zeetankers een keer aangepakt gaan worden voordat ze buitengaats ontgassen…

Voor omwonenden lijken er twee oplossingen mogelijk: inzetten op vergunningverlening aan installaties voor verantwoord ontgassen en op handhaving van de provinciale ontgasverboden, ook op rijkswateren. Waarmee een bijna nationaal dekkend ontgasverbod in werking zou treden (Noord-Brabant, Noord-Holland, Zuid-Holland, Zeeland, Flevoland, Gelderland en Utrecht hebben een verbod). Of naar de rechter stappen om een nationaal ontgasverbod af te dwingen met een beroep op het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens.

In beide gevallen gaat er nog jarenlang een verschil zitten in de juridische werkelijkheid (verboden) en de praktijk (uitstoten in de buitenlucht) of op andere (mogelijk niet geheel legale) wijze zich ontdoen van de afgevangen vluchtige organische stoffen. De afval, olie, gas en vluchtige organische stoffen blijven namelijk sectoren waar niet alle bedrijven het even nauw nemen met de regels.