van Prof.Dr. Joop van den Berg
Het gaat er bij herzieningen van de Grondwet in Nederland nogal onnavolgbaar aan toe. Zo heeft in de afgelopen week de Tweede Kamer een aantal wijzigingen aanvaard in tweede lezing die geen enkel verband met elkaar hebben en er ligt nog een onoverzichtelijk voorraadje dat ook in tweede lezing moet worden besproken. Dit, nog afgezien van de voorraad voorstellen die ergens in een van beide Kamers rondzwerft, zonder dat iemand weet wanneer die worden afgewerkt.
Vanwaar die chaotische situatie? De treurigste reden stellen wij maar meteen voorop: in het algemeen vinden leden van Tweede en Eerste Kamer de Grondwet niet zo interessant. Veel neiging om er energie in te steken is er niet en als de agenda dus een beetje volloopt met actualiteiten, schuift de behandeling van grondwetsvoorstellen al snel maanden zo niet jaren op. Over grondwetsvoorstellen worden soms wel, meestal geen afspraken gemaakt in het regeerakkoord en als het wel gebeurt dan blijft dat zonder politieke verplichting. Voordeel voor Kamerleden is dat zij betrekkelijk vrij kunnen oordelen over wijzigingsvoorstellen; nadeel is dat de uitkomst onvoorspelbaar wordt. Als er al echte belangstelling is, komt die eerder uit de Eerste Kamer dan uit de Tweede.
Zo zijn twee voorstellen waarover de Tweede Kamer nu haar goedkeuring heeft uitgesproken voortgekomen uit moties, in de Eerste Kamer ingediend en aangenomen. Het gaat hier om teksten met een ‘declaratoir’ karakter: over waarden dus die altijd wel in de Grondwet voorondersteld werden maar die nu expliciet zijn geformuleerd. Een motie-Lokin (CDA) heeft geleid tot de bepaling dat ‘ieder recht heeft op een eerlijk proces, binnen een redelijke termijn en voor een onpartijdige rechter’. De andere tekst is een soort preambule die aan art. 1 van de Grondwet vooraf gaat, een zogenaamde ‘algemene bepaling’. Deze werd bepleit door Eerste Kamerlid Engels (D66) en ze heeft nu geleid tot de tekst: ‘De Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat’.
In zekere zin vormen beide teksten een opvallende vernieuwing van de Grondwet. Niet precies door wat ze zeggen, want dat kon je uit de bestaande Grondwet wel afleiden. Staatsrechtexperts mopperen dan ook dat zij de bepalingen overbodig vinden. Maar, daar kan je ook anders over denken: in een bepaalde visie op de Grondwet is het juist goed om ook ‘bekende’ waarden met zoveel woorden in de Grondwet te formuleren. Die is immers niet voor staatsrechtgeleerden geschreven maar voor de Nederlandse burger. Dat geldt op een andere manier ook voor de bescherming van het briefgeheim (art. 13) dat nu wordt uitgebreid tot alle ‘telecommunicatieverkeer’, dus ook de appjes en sms’-jes. Alweer, juristen zullen zeggen dat die bescherming ook door interpretatie valt af te leiden uit het oude briefgeheim. Maar, het staat er nu voor alle duidelijkheid.
De oorsprong van de meeste voorstellen ligt meestal in een ooit ingestelde staatscommissie voor grondwetsherziening. De Staatscommissie parlementair stelsel (commissie-Remkes) heeft een zekere bekendheid gekregen, maar van haar producten is nog niets tot de tweede lezing doorgedrongen. De twee door de Eerste Kamer bepleite voorstellen zijn afkomstig van een staatscommissie waarvan iedereen al het bestaan was vergeten toen zij nog niet eens gereed was met haar werk. 1)
Het eigenaardige is dus dat grondwetsvoorstellen nogal willekeurig uit rapporten van staatscommissies zijn gehaald en dat er dus ook in de behandeling geen enkele lijn is te vinden. De Nederlandse Grondwet is door de eeuwen heen nogal allergisch geweest voor grote ‘declaratoire’ teksten, met uitzondering van de Staatsregeling van 1798 die juist de nadruk legde op principiële verklaringen. Vanaf de negentiende eeuw was het met dit soort declaraties afgelopen: Van Hogendorp, de eerste grondwetsschrijver moest er niets van hebben, maar zijn opvolger Thorbecke evenmin en sindsdien durfde helemaal niemand meer. Des te opvallender zijn dus deze twee nieuwe artikelen, waarvan een zelfs als een algemeen beginsel vooropgesteld wordt. Zo geïsoleerd als nu blijven het twee losse salvo’s, terwijl je met de onderliggende filosofie een heel andere Grondwet zou moeten schrijven.
Misschien moet er toch eens – zonder staatscommissies, maar wel samen met burgers, al dan niet door loting bijeengebracht – een algemene discussie worden georganiseerd over de vraag wat bewoners van dit land eigenlijk van een Grondwet verwachten en hoe die er dan uit moet zien. Dat kon nog wel eens verrassend uitpakken.
1) Rapport Staatscommissie Grondwet, Den Haag 2010. (in de wandeling werd gesproken van de staatscommissie-Thomassen.)
Dit artikel verscheen eerder bij het Montequieu Instituut.
Er is niemand die ontkent dat de huidige procedure voor grondwetsherziening onbevredigend is. De gang van zaken na de verkiezingen van 2017 versterkte die onvrede nog. GroenLinks liet openlijk weten afhandeling van het voorstel over de constitutionele toetsing te hebben getraineerd in de hoop dat er nu wel een meerderheid voor zou zijn. En (eerdere) initiatiefnemers weigerden voorstellen voor de tweede lezing van een grondwetsherziening in te dienen, waardoor zelfs onduidelijk was of die tweede lezing er wel kon komen. Het ging om twee zaken die evident strijdig waren met de bedoeling van de grondwetgever.
Het is waar dat onze Grondwet niet de betekenis heeft die zij verdient, zoals 