ANALYSE - Op woensdag 18 mei was het Verantwoordingsdag. Deze dag, de tegenhanger van Prinsjesdag, bestaat sinds het jaar 2000. Voor dat jaar was al ingezet op het eerder beschikbaar komen van de jaarverslagen van de ministeries, niet in september, maar in mei. Bovendien moest de kwaliteit van de jaarverslagen worden verbeterd: beleid en geld moesten meer met elkaar in verband worden gebracht. En niet alleen de begroting, maar ook de verantwoording moest voldoende aandacht krijgen van het parlement. De Algemene Rekenkamer toetst cijfers en verantwoordingsinformatie in het jaarlijkse verantwoordingsonderzoek – voer voor het parlementair debat op dat vandaag wordt gehouden.
Op Verantwoordingsdag presenteerde de Algemene Rekenkamer de uitkomsten van haar verantwoordingsonderzoek. Ze geeft dan een oordeel over de financiële informatie, de bedrijfsvoering en de beleidsinformatie van elk ministerie. En een oordeel bij de Rijksrekening. Tijd om eens terug te blikken op zestien jaar Verantwoordingsdag. Welke lessen kunnen we trekken voor de toekomst?
Rechtmatigheid
Laten we beginnen met het oordeel over de financiële informatie. Er is sprake van een hoog niveau van de rechtmatigheid van uitgaven en inkomsten bij de rijksoverheid in Nederland. Jaarlijks wordt de Rijksrekening goedgekeurd. Een uitzondering vormt 2008. In dat jaar, het eerste jaar van de crisis, plaatst de Algemene Rekenkamer een kanttekening bij haar oordeel over de Rijksrekening. Dat hangt samen met de onrechtmatigheid van de uitgaven voor de verwerving van Fortis/ABN AMRO waar ruim € 23 miljard mee gemoeid was. Bij die uitgaven is de wettelijk voorgeschreven voorhangprocedure bij de Tweede Kamer niet gevolgd. En die moet juist waarborgen dat het budgetrecht van het parlement wordt gerespecteerd. Toch maakt de Algemene Rekenkamer geen ‘bezwaar’ tegen deze onrechtmatigheid. Dat bezwaar is een wettelijk instrument dat kan worden ingezet om de belemmeringen op te heffen die het goedkeuren van de Rijksrekening in de weg staan. Daar is een indemniteitswetprocedure voor nodig. De redenering van de Algemene Rekenkamer is dat dit niet nodig is omdat de Staten-Generaal al ingestemd heeft met de gang van zaken. Materieel gezien zijn daarmee de stappen doorlopen die in een indemniteitswetprocedure worden genomen.
Bedrijfsvoering
En het oordeel over de bedrijfsvoering? Dat laat sinds 2000 een geleidelijke verbetering zien. Het aantal onderdelen in de bedrijfsvoering dat niet op orde is (de Algemene Rekenkamer spreekt van onvolkomenheden) daalt van 105 in 2001 tot slechts 27 in 2015. Als er grote problemen in de bedrijfsvoering zijn, dan wordt het oordeel ’ernstige onvolkomenheid’ gegeven. Ook het aantal ernstige onvolkomenheden daalt: van 13 in het verantwoordingsjaar 2001 tot drie in het verantwoordingsjaar 2015.Met die ernstige onvolkomenheden is iets bijzonders aan de hand. In de periode 2009 tot 2014 is er sprake van hooguit een ernstige onvolkomenheid per jaar. In 2015 stijgt dat naar drie, terwijl de bedrijfsvoering overigens over de hele linie verbetert.
Grote problemen in de bedrijfsvoering zijn er traditioneel bij grote uitvoeringsvraagstukken. Enkele voorbeelden daarvan zijn het subsidiebeheer bij VWS, het wapen- en munitiebeheer bij Defensie, de uitvoering van de toeslagen bij de Belastingdienst en het financieel beheer bij Justitie. In 2015 is er sprake van ernstige onvolkomenheden bij de Belastingdienst, bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie en bij het Ministerie van Defensie. Interessant is dat de Algemene Rekenkamer sinds 2008 de achterliggende oorzaken van die grote problemen niet meer onderzoekt (het zgn. bezwaaronderzoek). Dat onderzoek voegt geen nieuw inzicht toe. Niet de oorzaken, maar de consequenties van de grote problemen vragen om aandacht. De Algemene Rekenkamer concludeert dat steeds vaker ambities niet in balans zijn met én beschikbare tijd, mensen en middelen. Er is tijd nodig om uitvoering op orde te brengen. Gebeurt dat niet, dan komen de ambities in gevaar. Dat gebeurt bijvoorbeeld bij Defensie dat een “grote wissel op zichzelf trekt”, aldus het verantwoordingsonderzoek 2014. De Algemene Rekenkamer vraagt kabinet en Kamer om de realiteit van de uitvoering onderdeel van de besluitvorming te maken.
Beleidsinformatie
Dan het oordeel over de beleidsinformatie. De bedoeling was om de informatie van de begroting en de verantwoording te vergroten door de relatie tussen beleid en geld zichtbaar te maken. Sinds de eerste Verantwoordingsdag in 2000 neemt de hoeveelheid beleidsinformatie toe. Tegelijkertijd laat de bruikbaarheid ervan te wensen over. In departmentale jaarverslagen legt de minister uit waarom de informatie over de effecten en prestaties ontbreekt. Het opleveren van die informatie, het formuleren van de beleidsdoelstellingen en prestaties wordt door de ministeries steeds vaker als een administratieve last gezien die weinig toevoegt aan het debat over begroten en verantwoorden. Dat leidt – met instemming van de Tweede kamer – tot een andere inrichting van de verantwoording.
De vraag wat de resultaten van rijksbeleid zijn blijft een plaats houden in het verantwoordingsonderzoek van de Algemene Rekenkamer. In casussen wordt onderzocht welke beleidsinformatie beschikbaar is. Ook in het verantwoordingsonderzoek 2015. Daar is de conclusie dat het kabinet minder weet over de resultaten van haar beleid dan wenselijk is. En dat voor de Tweede Kamer het zicht op omvang, uitvoering en effecten van beleidsmaatregelen vaak ontbreekt.
Terugkerende thema’s
Inhoudelijk zien we in zestien jaar Verantwoordingsdag een aantal thema’s terugkeren: de controle- en verantwoordingsstructuren, het inzicht in de overheidsfinanciën en de spanning tussen de rijksrekening en de EMU-relevante uitgaven.
Controle- en verantwoordingsstructuren
Controle- en verantwoordingsstructuren wijzigen als gevolg van het op afstand plaatsen van uitvoering van beleid, bijvoorbeeld omdat het Rijk de beleidsvrijheid van decentrale overheden wil vergroten. Dat speelde in 2005 toen er minder specifieke uitkeringen moesten worden uitgekeerd, en geld van de ministeries gebundeld werd ingezet. Maar ministers bleven individueel verantwoordelijk, een aspect dat de Algemene Rekenkamer in het verantwoordingsonderzoek 2005 aankaart. Die knellende controle- en verantwoordingsstructuur wordt vaker een thema. In 2007 bij het programma Vernieuwing Rijksdienst. En in 2012 bij het niet goed functionerende controlesysteem voor de besteding van specifieke uitkeringen. Ook Europese controlestructuren vragen aandacht. Zo agendeert de Algemene Rekenkamer in het verantwoordingsonderzoek 2011 dat in het European Stability Mechanism (ESM), het hulpprogramma aan Europese landen in financiële nood, onvoldoende is geregeld dat er onafhankelijke controle op de effectieve besteding van dat geld plaatsvindt.
Beleid wordt op afstand van het Rijk uitgevoerd. Dat vraagt om nieuwe informatiestructuren en verantwoordingsarrangementen. Dat speelt bijvoorbeeld bij de decentralisaties in het sociaal domein in 2014. Daarbij ontstaan nieuwe vraagstukken rondom het invullen van de opdrachtgevers- en eigenaarsrol van ministeries. Een kwestie die in het dossier pgb-trekkingsrechten speelt.
Toename bezuinigingen en risico’s overheidsfinanciën
Sinds 2000 hebben er grote hervormingen plaatsgevonden. De overheid moest compacter en kleiner worden en de crisis vroeg om ingrijpende maatregelen. Het volgen van het geld dat met al die bezuinigingen gepaard gaat, wordt een thema in het verantwoordingsonderzoek van de Algemene Rekenkamer. Tegelijkertijd nemen door de crisis de risico’s voor de overheidsfinanciën toe: tussen 2008 en 2012 verdubbelen de financiële risico’s voor de Staat der Nederlanden. Het is voor de Algemene Rekenkamer aanleiding de maatregelen die in het kader van de kredietcrisis zijn genomen te monitoren, de discussie over de verbetering van de staatsbalans op gang te brengen en te monitoren hoe aan de bezuinigingen invulling wordt gegeven.
Spanning tussen Rijksrekening en EMU- relevante uitgaven neemt toe
Steeds meer beleid wordt buiten de rijksdienst uitgevoerd. Den Haag komt daarmee verder af te staan van de burger. Dat vertaalt zich in discussies over informatiearrangementen en controle- en verantwoordingsstructuren. Discussies die veraf lijken te staan van het doel van de beleidsterreinen. Het vertaalt zich ook in het ontbreken van aansluiting tussen de Rijksrekening en de EMU-relevante uitgaven. Voor het parlement staan de EMU-relevante uitgaven centraal. Dat wil zeggen, ze staan centraal in veel debatten, maar niet in de Rijksrekening. Dat wringt in toenemende mate. Deze ontwikkeling leidt ertoe dat de Algemene Rekenkamer in het verantwoordingsonderzoek verder kijkt dan de Rijksrekening. Wat betekent het hoge niveau van rechtmatigheid in de praktijk van de uitvoering? Krijgt de burger waar voor zijn geld? En wie gaat eigenlijk waar over? Het zijn vragen die steeds relevanter worden.
Lessen voor de toekomst
Verantwoorden is terugkijken naar de tijd die achter ons ligt en daar lessen uit trekken voor de toekomst. Wat mij betreft is een belangrijke les dat bovenstaande thema’s aangeven dat er sprake is van structurele veranderingen in de bedrijfsvoering. Want niet langer staat de vraag centraal wat de oorzaak is van grote problemen, maar wat daarvan de consequenties zijn. Daarbij gaat het om strategische wendbaarheid (agility) en toekomstbestendigheid van publieke organisaties. Het onderzoeksinstrumentarium van de Algemene Rekenkamer is daar nog niet op ingericht. De jaarverslagen van de ministeries ook niet. Tijd voor een herijking.
Dit artikel verscheen eerder op Montesquieu Instituut. De auteur, dr. Ellen van Schoten RA, leidt als secretaris de ambtelijke organisatie van de Algemene Rekenkamer.