De relevantie van het europact zit hem niet in de inhoud
Een gastbijdrage van David Nederlof, onderzoeker aan de UvA. Het stuk is ook te lezen bij het Montesquieu Instituut.
Het Kamerdebat voorafgaand aan de Europese Raad van 24 en 25 maart over het zogeheten europact, dat verdergaande coördinatie en samenhang van economisch beleid beoogt, ging vooral over soevereiniteit.
Premier Mark Rutte benadrukte dat Nederland wel soevereiniteit aan Europa overdraagt voor de versterking van het Stabiliteit- en Groeipact, maar niet in het kader van het europact. Daarnaast hadden Rutte en Jan-Kees de Jager moeite hun dédain voor het europact te verhullen.
Volgens Rutte staat daar inhoudelijk weinig in en al helemaal niet voor Nederland, dat immers een van de voorbeeldlanden in de Unie is. Al eerder, vlak voor de bijeenkomst van de regeringsleiders van de eurolanden op 11 maart, waar het europact werd overeengekomen, bestempelde hij het voorstel al als ‘een prima stuk papier’.
Inderdaad is het uiteindelijke europact ogenschijnlijk een stevig verwaterde versie van het oorspronkelijke ‘Pact for Competitiveness’ waarmee Merkel op 4 februari de Europese Raad verraste. In tegenstelling tot het voorstel van Merkel bevat het europact geen concrete maatregelen maar slechts algemene doelstellingen, namelijk het stimuleren van concurrentievermogen en werkgelegenheid, het bevorderen van duurzame overheidsfinanciën en het versterken van financiële stabiliteit. Het wordt in beginsel aan de lidstaten zelf overgelaten hoe deze doelstellingen te bereiken.
Door te benadrukken dat het europact inhoudelijk niet veel voorstelt en dat van een overdracht van soevereiniteit geen sprake is, worden echter twee belangrijke aspecten aan het zicht onttrokken. Ten eerste de achterliggende bedoeling van Merkel bij het voorstel van 4 februari dat in tegenstelling tot de inhoud niet is verwaterd. Ten tweede de wijze waarop het europact moet gaan functioneren en de rol van Rutte zelf daarin.
Voorgeschiedenis
Tijdens het Franse voorzitterschap van de Unie in 2008, organiseerde de Franse President Sarkozy de eerste bijeenkomst van de regeringsleiders van de eurolanden om de wereldwijde financiële crisis te bespreken. Sindsdien is Sarkozy een warm pleitbezorger van een Europese economische regering, die gevormd zou moeten worden door dit gezelschap.
In de praktijk handelden de regeringsleiders van de eurozone als zodanig toen zij in maart – na de reguliere Europese Raad – en mei 2010 – tijdens een aparte bijeenkomst – cruciale besluiten namen om de eurocrisis het hoofd te bieden. De door Sarkozy gewenste institutionalisering stuitte echter op grote weerstand.
Een aantal landen – waaronder Nederland – wilde niet dat de term economische regering in combinatie met de term regeringsleiders in de eindteksten zou verschijnen. Belangrijker nog was dat Merkel een eventuele economische regering alleen wilde accepteren in het kader van de 27, omdat zij geen Unie wilde met eerste- en tweedeklas lidstaten. Gedurende de eurocrisis is de weerstand hiertegen bij Merkel verdwenen.
Het probleem van Merkel is vanaf het begin geweest dat Duitsland de grootste bijdrage zou moeten leveren om de euro overeind te houden. Daarom ging zij pas akkoord met financiële hulp aan Griekenland toen aan haar twee voorwaarden was voldaan: de eurozone als geheel was in gevaar en een andere oplossing bleek onmogelijk.
Voorstel-Merkel
Op instigatie van Merkel heeft de Europese Raad ingestemd met een verdragswijziging waardoor vanaf 2013 het European Stability Mechanism als permanent noodfonds gaat functioneren. Duitsland draagt voor 27,1 procent bij aan dit fonds dat 80 miljard aan kapitaal en 620 miljard aan garanties gaat bevatten. Daarom zijn nu twee zaken voor Merkel van belang, namelijk het voorkomen van een volgende crisis en het verzekeren van politieke invloed voor Duitsland die correspondeert met de Duitse bijdrage.
Merkel heeft ingezien dat de vorm van Sarkozy, namelijk een economische regering van staatshoofden en regeringsleiders van de eurolanden, zich hier goed voor leent.
Duitsland kan daarbinnen zijn politieke gewicht ten volle benutten en ‘Duits’ economisch beleid centraal stellen. Daarom ook Merkel’s eerdere nadruk op de ‘Unie-methode’ – als tegenhanger van de traditionele communautaire methode. Daarmee wil zij het Europees Parlement en de Commissie op afstand houden. Een belangrijk aspect van de communautaire methode is immers dat politiek gewicht en invloed van individuele lidstaten enigszins worden gemitigeerd, hetgeen Merkel juist wil voorkomen.
Toch heeft Merkel haar streven naar een zo veel mogelijk lidstaten omvattende economische regering niet losgelaten. Het ontwerp voor een Pact for Competitiveness voorzag al in de toetreding van niet-eurolanden. Hoewel het europact is beklonken tijdens een bijeenkomst van alleen de regeringsleiders van de eurolanden op 11 maart, heeft Herman van Rompuy de geïnteresseerde niet-eurolanden op de hoogte gehouden van de ontwikkelingen en konden zij tijdens de Europese Raad van 24 en 25 maart aansluiten bij het europact.
Omdat zes van de tien niet-eurolanden dit inderdaad hebben gedaan, wordt nu gesproken over het europact ‘plus’. Hierdoor komt de economische regering qua omvang dichter in de buurt van de oorspronkelijk door Merkel gewenste 27 en is het een keuze geworden van niet-eurolanden om wel of niet mee te doen in plaats van een Alleingang van de 17.
Deze zes toegetreden niet-eurolanden hebben goed begrepen dat verdergaande economische coördinatie ook zonder hun toetreding zou plaatsvinden. Zoals de Poolse minister van Buitenlandse Zaken al zei: “if you are not at the table, you’re on the menu”.
Institutioneel is deze ‘plus’ interessant omdat de economische regering daarmee noch precies samenvalt met de Europese Raad noch met de samenstelling van de staatshoofden en regeringsleiders van de eurolanden. Daarmee lijkt een nieuwe, tweede informele instelling als afsplitsing van de Europese Raad te zijn ontstaan.
Onterechte relativering
Hoewel het europact anders dan Merkel’s eerdere voorstel, geen concrete maatregelen kent, is dat een relatief verschil omdat de maatregelen nadrukkelijk waren bedoeld als eerste stap. Bovendien biedt het formuleren van brede en open doelstellingen in plaats van concrete maatregelen juist mogelijkheden tot een verdere verdieping van de economische convergentie door de regeringsleiders – en vooral voor Merkel om het Duitse model verder te verspreiden.
Omdat de vorm er nu is kan Merkel in de toekomst alsnog verdergaande maatregelen op tafel leggen. Daarom lijkt het inhoudelijk relativeren van het europact door Rutte voorbarig.
De methode van het europact is hetzelfde als bij het Pact for Competitiveness. De staatshoofden en regeringsleiders van de lidstaten die zich hebben gecommitteerd aan het europact doen elkaar toezeggingen over nationale maatregelen om de doelstellingen van het pact te verwezenlijken. Jaarlijks komt deze economische regering bijeen om de verwezenlijking en voortgang te bespreken. De naleving van het europact is daarmee, zoals Herman van Rompuy het al omschreef, gebaseerd op peer pressure.
Dit roept de vraag op of de methode zal werken. Deze methode lijkt sterk op de coördinatiemethode die is gebruikt in het kader van de – niet bijzonder geslaagde – Lissabon strategie uit 2000. Er zijn echter twee cruciale verschillen. Waar de Lissabon strategie in feite op zijn beloop is gelaten, zal Merkel dat nu niet laten gebeuren.
Voor het Duitse publiek moet duidelijk zijn dat de eurocrisis ‘eens maar nooit meer is’ en dat de Duitse bijdrage niet vrijblijvend is. Daarnaast is er Herman van Rompuy. Formeel is hij voorzitter van de Europese Raad, dus het gezelschap van de 27 staatshoofden en regeringsleiders en de voorzitter van de Commissie.
Inmiddels is hij ook voorzitter van de informele instelling die bestaat uit de staatshoofden en regeringsleiders van de eurolanden. Daarom is te verwachten dat hij ook de bijeenkomsten van de economische regering gaat voorzitten. Dat zorgt voor een continuïteit die onder het roulerend voorzitterschap niet mogelijk was.
Nieuwe rol premier
Premier Rutte is niet alleen lid van de Europese Raad, maar ook van deze nieuwe economische regering. Dat betekent dat hij zich enerzijds persoonlijk zal moeten committeren aan door Nederland na te streven maatregelen en anderzijds dat hij met de andere regeringsleiders gaat functioneren als controleur van dergelijke toezeggingen.
Uiteraard worden toezeggingen door Rutte in het kader van het europact eerst besproken in de ministerraad en met het parlement. Maar zijn lidmaatschap van de economische regering geeft hem een belangrijke rol, zowel op nationaal als op Europees niveau. Economisch beleid wordt steeds meer Chefsache.
Dit past in een tendens waarbij regeringsleiders steeds meer zaken naar zich toetrekken en exclusief onder elkaar bespreken. Sinds de inwerkingtreding van het verdrag van Lissabon is het lidmaatschap van de Europese Raad formeel beperkt tot de staatshoofden en regeringsleiders en de voorzitter van de Commissie.
Van de mogelijkheid om andere ministers uit te nodigen is, op een thematische Europese Raad over buitenlands beleid na, geen gebruik gemaakt.
De ministers van buitenlandse zaken zijn dus formeel én feitelijk verdwenen uit de Europese Raad. De eurocrisis heeft geleid tot een aantal bijeenkomsten van de regeringsleiders van de eurozone. Deze informele instelling heeft de formele eurogroep, de ministers van financiën van de eurolanden, politiek gezien op het tweede plan gezet, temeer daar deze ministers nadrukkelijk buiten de bijeenkomsten zijn gehouden. Daarbij komt nu dus een tweede informele instelling die eveneens alleen de regeringsleiders omvat.
Rol Tweede Kamer
De Tweede Kamer probeert op deze tendens in te spelen. Voorafgaand aan de Europese Raad van 4 februari is voor het eerst plenair gedebatteerd in plaats van in commissieverband en deze nieuwe opzet is voortgezet. Daarbij toont de Kamer zich een kritisch volger van de Europese ontwikkelingen, maar vertaalt deze te veel in termen van soevereiniteitsoverdracht aan ‘Brussel’.
Dat wordt door Rutte zelf in de hand gewerkt. Terwijl het europact juist zeer weinig ‘Brussel’ omvat, omdat het qua vorm vooral een zaak is van de regeringsleiders en niet van Commissie of Parlement en qua inhoud meer ‘Berlijn’ is, omzeilt Rutte dit consequent. ‘Europa’ is een favoriete abstractie van Rutte, vooral in combinatie met termen als bemoeien, opdracht geven en dwingen. Dat Rutte zelf – zeker als het gaat om het europact – deel is van ‘Europa’ blijft zo onduidelijk.
Tekenend was zijn uitspraak in het debat over het europact voorafgaand aan de Europese Raad van 24 en 25 maart. Over mogelijke ‘Europese bemoeienis’ in het kader van het europact met bepaalde onderwerpen zie Rutte: “we houden ze tegen bij de voordeur”. Omdat Rutte zowel bij ‘we’ als bij ‘ze’ hoort wordt het nog interessant hoe hij dat gaat doen.
Een oproep van D66 in hetzelfde debat om de Europese ontwikkelingen aangaande de eurocrisis beter aan de burger uit te leggen, werd door Rutte resoluut verworpen. Hij had geen behoefte aan ‘Europa, best belangrijk’ campagnes. Daar heeft inderdaad helemaal niemand behoefte aan. Wel aan een Minister-president die helder uitlegt wat de implicaties zijn van een toekomstige Europese economische regering en wat zijn eigen rol daarin is.
David Nederlof, is onderzoeker aan de UvA. De titel van zijn onderzoek is het lidmaatschap van de Europese Raad in constitutioneel perspectief en gaat over het gedeelde constitutionele mandaat van regeringsleiders van de lidstaten van de Europese Unie en specifiek hoe dit hun Europese en nationale posities bepaalt en de relaties die hierdoor ontstaan tussen het Europese constitutionele systeem en nationale constitutionele systemen.
