van Sonja Dusarduijn
Wanneer we – in de geest van Dworkin – aannemen dat het recht als literatuur is, kan de wet worden gezien als een doorlopende ketenroman geschreven door wetgevers en rechters. De mooiste versie is een verhaal dat niet alleen zijn schrijvers, maar ook zijn lezers overtuigt. Als de wet zo zou zijn, zouden we ademloos luisteren. Zo zou ook de kroniek van de belastingwet geschreven moeten worden. De werkelijkheid is minder fraai. De vertelling over het belasten van particuliere vermogensrendementen is verworden tot een gerafeld manuscript, een onafgesloten novelle waarin onderliggende waarden steeds moeilijker te vinden zijn.
Het verhaal start met Piersons Wet op de Vermogensbelasting 1892. De vermogensrendementsheffing 2001 weerspiegelt dat fiscale verleden. Beide stelsels zijn immers gebouwd op de gedachte dat een heffing naar verdiencapaciteit de uitvoeringsproblemen van een heffing naar werkelijk rendement kan voorkomen. In beide stelsels stoelt het inkomensbegrip daarom op een rendementspotentie van 4% over de vermogenswaarde. Back to the future luidde dan ook de leus van het wetgevende koppel Zalm en Vermeend bij de introductie van ‘hun’ box 3.
Het fabelachtig forfaitaire stelsel
Het forfaitaire stelsel moest de gebreken van artikel 24 Wet IB 1964 repareren. Dat toenmalige bronnenstelsel belastte alleen de vruchten van de vermogensboom, de groei van de boom zelf bleef buiten schot. Belastingplichtigen maakten massaal gebruik van deze wettelijke tweedeling. Vooral vermogensgroeifondsen waren populair: doordat ze geen belastbare rente of dividend uitkeerden, bestond hun rendement volledig uit onbelaste koerswinst. Aan het einde van de vorige eeuw was het belasten van vermogensinkomsten getransformeerd tot een bijna facultatieve heffing.
Ingrijpen bleek noodzakelijk. Met het oog op eenvoud en uitvoerbaarheid koos de wetgever voor het fingeren van vermogensinkomsten. Deze rendementsfictie zou van belastingplichtigen met vermogen ‘een passende bijdrage aan de belastingmiddelen’ vragen. [1]
Hoewel de economische werkelijkheid veranderde, hield de wetgever lang vast aan zijn inmiddels fabelachtige forfait van 4%. Pas in 2017 werd het stelsel herzien. Het forfait verdween echter niet, de wetgever stapelde juist veronderstellingen van verschillende forfaits en vermogensschijven. Daarmee nam de belastingwet steeds verder afstand van zowel de empirische realiteit als de belevingswereld van belastingplichtigen.
Met het Kerstarrest werd dan ook terecht geoordeeld dat dit stelsel de grondrechten schond van belastingplichtigen wanneer werd geheven over een hoger voordeel dan het werkelijk behaalde rendement. [2] De rechter bood zelf rechtsherstel. Dat de Hoge Raad daarmee recht vormde, is staatsrechtelijk niet problematisch. Ook de rechter is daartoe gelegitimeerd, zowel vanwege zijn fundamentele rol in het machtsevenwicht van de trias politica als vanwege de verdragsrechtelijke aard van de rechtsvraag.
Wat evenwel volgde was een aaneenschakeling van noodreparaties in onvolkomen overgangswetgeving, een tegenbewijsregeling voor uitsluitend tijdige bezwaarmakers en eindeloze politieke woordenwisselingen. Een samenhangend verhaal bleef uit. Pas na vele jaren werd het voorstel voor een reëel stelsel in box 3 door de Tweede Kamer aangenomen, zij het schoorvoetend. Rode draad van dit oorspronkelijke voorstel vormt de vermogensaanwasbenadering: vanaf 2028 worden voor het merendeel van de vermogensbestanddelen dan ook ongerealiseerde waardemutaties belast. Een krachtige lobby van beleggers en hun adviseurs bestempelde dat echter als het jaarlijks belasten van ‘papieren winsten’. Die emotioneel geladen metafoor is evenwel onjuist: ook ongerealiseerde waardestijgingen beïnvloeden de draagkracht van vermogensbezitters. En draagkracht is de norm waarop een inkomensheffing behoort te berusten. [3]
Terugkeer naar het problematische verleden
Daags na aanname van het wetsvoorstel dook een plotwending op. Het kabinet wenst nu op korte termijn voor al het vermogen in box 3 - ook de liquide elementen - een ombouw naar een vermogenswinstbenadering, een heffingstechniek die waardemutaties pas bij realisatie belast. De afloop laat zich raden.
Banken zullen opnieuw lucratieve producten aanbieden die uitsluitend een voorlopig onbelaste waardegroei opleveren. Zelfs spaarders kunnen profiteren door zerobonds aan te schaffen met vergelijkbare renten en zekerheden. Vermogende belastingplichtigen zullen realisatie van hun waardestijgingen eindeloos uitstellen. Tot dat verre eindmoment blijft hun maatschappelijk noodzakelijke ‘passende bijdrage aan de belastingmiddelen’ uit. Juist die mogelijkheid tot belastinguitstel vormde destijds de belangrijkste reden om de wet te herzien, de rekening van dit uitstel zal immers belanden bij de niet-vermogenden. Het is bovendien de vraag of vermogensbezitters in de tussenliggende periode alle stortingen en onttrekkingen zorgvuldig bijhouden. Uitstel van heffing kan daardoor omslaan in afstel.
Deze terugkeer naar het problematische verleden kost de samenleving vele miljarden. Om de keuze voor een vermogenswinstbelasting te bekostigen, is zelfs dekking gezocht in een tijdelijke verlaging van het hoge box 2-tarief. Dat fiscale instrument moet aanmerkelijkbelanghouders stimuleren tot hoge dividenduitkeringen. De gedachte dat deze faciliteit ‘extra inkomsten’ oplevert om het begrotingsgat te dichten, is echter naïef. De belastinginkomsten verschuiven slechts in de tijd, terwijl de schatkist door de tariefsverlaging ruim 1,7 miljard euro misloopt. Deze vloeipapieren dekking vergroot zodoende het budgettaire gat. [4] Geen enkele rechtsvormer ondermijnt het bestaansrecht van de door hem bepleite vermogenswinstbelasting zo vakkundig als dit kabinet.
Tot slot
Velen van ons zijn opgevoed met de gouden gedachte dat wetgever, rechter en uitvoerder binnen het ideaal van de machtenspreiding bijdragen aan zorgvuldige rechtsvorming. De kwaliteit van wetgeving is essentieel voor haar geloofwaardigheid. Daarom formuleerde de wetgever in 1991 eisen om die kwaliteit te kunnen waarborgen en verbeteren. [5] Rechtmatigheid, de gerichtheid op de verwerkelijking van rechtsbeginselen, geldt als het meest wezenlijke criterium. Rechtsbeginselen vormen immers de morele kern van het belastingrecht.
Deze waarheden leken vanzelfsprekend maar wankelen nu door de overhaaste wijze waarop het kabinet in de herschreven vertelling over de vermogensrendementsheffing zijn rechtsvormende rol invult. Politieke paniek, de invloed van lobby’s en angst voor budgettaire derving prevaleren boven het elementaire beginsel van wetgevingskwaliteit. Als spoed het wetgevend tempo bepaalt, struikelt niet alleen de zorgvuldigheid, maar ook het langetermijndenken. Daarmee brokkelt het vertrouwen in de wetgever af. Er komt een punt waarop wij niet meer bereid zijn te luisteren naar zijn verhalen.
Noten:
[1] Kamerstukken II 1998/99, 26 727, nr. 3.
[2] HR 24 december 2021, ECLI:NL:HR:2021:1963.
[3] Draagkracht en koopkracht zijn geen synoniemen van elkaar.
[4] Vgl. Vakstudie Nieuws 2026/44.4.
[5] Nota Zicht op wetgeving, Kamerstukken II 1990/91, 22 008.
Dit artikel verscheen eerder bij het Montesquieu Instituut. Mr. dr. S.M.H. Dusarduijn (Sonja) is verbonden aan Tilburg University. Promoveerde in 2015 op ‘De rechtsfictie in de inkomstenbelasting, de fiscale kleur van het alsof’. Auteur voor onder meer Vakstudie Nieuws en Cursus Belastingrecht.
