Verwachtingen marktwerking niet waargemaakt

ACHTERGROND - Bijna dertig jaar geleden heeft het kabinet Lubbers I de marktwerking in de openbare dienstverlening geïntroduceerd. Onderzoek naar privatisering, verzelfstandiging en marktprikkels in de ouderenzorg en het hoger onderwijs wijst uit dat de verwachtingen nog niet zijn waargemaakt, schrijft onderzoeker Anna de Zeeuw.

Bij de introductie van marktwerking leefden er bij politiek en dienstverleners hoge verwachtingen. Marktwerking zou ten goede komen aan een groter kostenbewustzijn, productinnovatie, en meer keuzevrijheid. En inderdaad, de ouderenzorg en het hoger onderwijs gingen ‘bedrijfsmatiger’ werken, al bleef de overheid, ondanks het proces van privatisering en verzelfstandiging, een stevig stempel op de sectoren drukken.

Fusies en protocollen

Wat uit mijn onderzoek naar percepties van marktwerking en kwaliteit in de periode 1982-2008 sterk naar voren komt, is dat de (landelijke) overheid de ouderenzorg en het hoger onderwijs vooral is gaan sturen via strakke protocollen en processen. Dat doet ze als opdrachtgever en financier vooraf en als kwaliteitsinspecteur achteraf. De overheid wil hoe dan ook controle houden op de dienstverlening en de kwaliteit ervan. Wat daarbij meespeelde was de publieke verontwaardiging over managers die vooral goed voor zichzelf (en hun salaris) zouden zorgen.

Een tweede opvallende ontwikkeling in de ouderenzorg en het hoger onderwijs is dat er door de marktwerking een proces op gang is gekomen van fusie en concentratie. Het aantal maatschappelijke dienstverleners nam af en als gevolg daarvan groeide de omvang van de instellingen fors. En deze dienstverlenende ‘molochs’ begonnen zich voornamelijk te richten op rendement en protocollen: in het hoger onderwijs hanteert men bijvoorbeeld de termen ‘studierendement’, ‘doorstroomsnelheid’ en bindende accreditatiekaders.

De instellingen kregen bestuurders met ‘managementkwaliteiten’ en grote macht binnen hun instelling. Ze richtten zich minder op draagvlak van afnemers, zoals bij de voorgangers van de thuiszorginstellingen, de vroegere kruiswerkverenigingen waarvan men lid kon worden met een vrijwillig bestuur.

De vraag is wat de invoering van de marktwerking in de ouderenzorg en het hoger onderwijs heeft opgeleverd, anders dan een proces van concentratie en toenemende controle? Vooraf was de idee dat de marktwerking zich vooral zou laten gelden in het bevorderen van differentiatie en innovatie, ofwel in het ontstaan van nieuwe organisatievormen, verschillende prijs- en kwaliteitverhoudingen en hybriditeit van organisaties. Door het opleggen van verantwoordingseisen op het niveau van professionals, individuele opleidingen of zorglocaties heeft de overheid de ruimte echter juist beperkt.

Daarnaast heeft zij door de invoering van allerlei, kostbare controlemechanismen de overheadkosten van de dienstverleners aanzienlijk verhoogd. Verpleeghuizen hadden  in 2008 bijvoorbeeld te maken met termen als zorgplannen, handelingsprotocollen, jaarwerkplannen, zorgleefplannen, incidentenregistraties, en kwaliteitskaders voor verantwoorde zorg.

Minder proces ten bate van meer kwaliteit

Moet de overheid dan afzien van verdere controle op marktwerking in de ouderenzorg en het hoger onderwijs? Nee, maar dan zou de focus bij de verantwoordingsinstrumenten en kwaliteitskaders veel meer moet worden gericht op de inhoud en minder, zoals nu, op het proces. Daarvoor zou de overheid de beroepsgroepen meer kunnen stimuleren om een eigen normstelling te ontwikkelen. Dit zou  bijvoorbeeld docenten in het hoger beroepsonderwijs (hbo) kunnen stimuleren het inhoudelijk niveau van onderwijs te verbeteren, zodat inhoudelijke verschraling van het hbo (bijvoorbeeld bij Hogeschool InHolland) van binnenuit wordt aangepakt.

Ook de beroepsgroepen in de ouderensector en het hoger onderwijs kunnen dan veel meer van elkaar leren. In het hoger beroepsonderwijs zouden de docenten bijvoorbeeld kennis kunnen opdoen van de beroepsnetwerken van hun collega’s bij universiteiten. En de ondernemingszin van collega’s in de thuiszorg is een goed voorbeeld voor hun collega’s in verpleeghuizen. Het gaat erom hoe je voldoende ‘tegenmacht’ kan bieden in de sector.

De ouderenzorg en het hoger onderwijs staan voor soortgelijke problemen, bijvoorbeeld hoe om te gaan met professionals die kerntaken vervullen en maatschappelijke diensten verlenen. Die zijn extra gevoelig voor uitkleding en bezuiniging omdat je ze slecht kunt meten. Protesten worden vaak niet gehoord. Toch lijkt iedere sector apart telkens opnieuw het wiel uit te willen vinden. Om dat te voorkomen zouden de verschillende ministeries gezamenlijk kennis moeten delen die de specifieke sector overstijgt. Het ministerie van OCW zou bijvoorbeeld kunnen leren van collega’s bij VWS hoe ze meer ruimte kan geven aan nieuwe partijen in de markt, door het stimuleren van buurtzorg. Het veld van bekostigde onderwijsinstellingen is al jarenlang op slot. Voltijd studenten moeten kiezen uit de gevestigde instellingen.

Om haar beleid om de marktwerking in de ouderenzorg en het hoger onderwijs meer en beter vorm te geven, heeft de overheid behoefte aan helderheid over randvoorwaarden, checklists en afwegingscriteria. Maar die aanpak wordt te instrumenteel als er – net als in de financiële wereld – geen zicht meer is op de complexe interactie tussen spelers.

Anna de Zeeuw is docent BtB aan de Hogeschool van Amsterdam en onderzoeker. Haar proefschrift, getiteld: ‘Publieke dienstverlening: percepties van marktwerking en kwaliteit, ontwikkelingen in hoger onderwijs en ouderenzorg’ is in juli 2012 uitgegeven door Wolf productions.