De kabinetten Rutte I, II en III over immigratie en integratie

ACHTERGROND - Door Ewoud Butter

Net als dat bij Rutte I en Rutte II het geval was, bevat het regeerakkoord van Rutte III op het terrein van immigratie en integratie veel maatregelen waarvan het de vraag is of ze politiek of juridisch haalbaar zijn. Een overzicht.

CDA en VVD bepalend voor het Nederlandse immigratie en integratiebeleid

Het CDA en de VVD, de twee grootste partijen die Rutte III vormen, hebben sinds de regering De Quay, die begin jaren 60 de eerste wervingsakkoorden sloot met Italië en Spanje, de grootste stempel op het Nederlandse immigratie- en integratiebeleid gedrukt.

Het derde kabinet Rutte wordt het 23e kabinet na 1959. Hiervan nam het CDA (of haar voorgangers) zitting in 20 kabinetten en de VVD in 16 kabinetten. Op grote afstand volgen de PvdA (8 kabinetten) en D66 (7 kabinetten). Het CDA leverde 17 keer de premier, de PvdA drie keer (Den Uyl en twee keer Kok) net als de VVD (drie keer Rutte).

Wat waren de belangrijkste maatregelen uit de regeerakkoorden van deze drie kabinetten Rutte?

Rutte I (VVD, CDA met gedoogsteun PVV, 2010- 2012)

In het gedoogakkoord ‘Vrijheid en verantwoordelijkheid’ werd onder andere fors bezuinigd op het integratiebeleid, werd aangekondigd dat diversiteitsbeleid zou worden stopgezet evenals de export van kinderbijslag naar landen buiten de EU. Aan de aanpak van discriminatie, in het regeerakkoord van het laatste kabinet Balkenende (CDA, PvdA, ChristenUnie) nog een speerpunt, werd geen woord meer gewijd en ook voor het tegengaan van radicalisering was geen aandacht meer. Wel werden onder andere de volgende maatregelen aangekondigd:

• Terugdringen van het aantal immigranten en asielzoekers
• Mogelijkheden gezinshereniging en gezinshervorming worden beperkt
• Verbod op de burka en andere gelaatsbedekkende kleding
• Verbod op huwelijk tussen neef en nicht
• Illegaal in Nederland verblijven wordt strafbaar
• Het Nederlanderschap kan pas definitief worden verkregen indien afstand is gedaan van een of meer andere nationaliteiten waarvan afstand gedaan kan worden.

Geen enkele van deze maatregelen werd door het eerste kabinet Rutte, dat binnen anderhalf jaar weer viel, verwezenlijkt.

Rutte II (VVD, PvdA, 2012-2017)

Tijdens de campagne van 2012 ging het politieke debat vooral over het oplossen van de economische crisis en werd er relatief weinig gesproken over immigratie en integratie. Een uitzondering hierop vormde het Kinderpardon waarop vooral de linkse partijen en de ChristenUnie zich profileerden.

Binnenhalen kinderpardon werd Pyrrusoverwinning

Toen de PvdA de onderhandelingen met de VVD startte, had het binnenhalen van het Kinderpardon voor de sociaaldemocraten dan ook de hoogste prioriteit. Dat lukte, maar de PvdA betaalden er een flinke prijs voor in de vorm van een diverse maatregelen op het terrein van integratie die ook al in het akkoord stonden van Rutte I. Het regeerakkoord Bruggen Slaan bevatte wel passages over gelijke behandeling, maar aan de aanpak van discriminatie werd, net als bij Rutte I het geval was, geen woord gewijd. De afgelopen jaren ging het kabinet Rutte II overigens wel meer aandacht aan het tegengaan van discriminatie besteden.

Tot overmaat van ramp voor de PvdA werd het binnenhalen van het Kinderpardon uiteindelijk een Pyrrusoverwinning: van de 1360 aanvragen die tussen mei 2013 en april 2016 zijn ingediend, werden er slechts 100 toegewezen. Een belangrijke reden hiervoor is het paradoxale meewerkcriterium. Kinderen krijgen geen verblijfsvergunning, wanneer zij zelf of hun ouders in het verleden onvoldoende hebben meegewerkt aan de uitzetting naar het land dat ze zelf als onveilig beschouwen of dat ze soms amper kennen.

In februari van dit jaar vroeg een kleine Kamermeerderheid, inclusief ChristenUnie en D66, het Kabinet vergeefs om een verruiming van het Kinderpardon. Het Kabinet gaf geen uitvoering aan de motie en de Kamermeerderheid die in februari nog voor een verruiming van het pardon was, was direct na de verkiezingen in maart verdampt.

Uiteindelijk lukte het D66 en ChristenUnie ook tijdens de formatie van het nieuwe kabinet Rutte niet gelukt om het kinderpardon te verruimen. Ook de VVD, dat het kinderpardon wilde afschaffen, kreeg niet haar zin.

Ook VVD voorstellen sneuvelden

Niet alleen de PvdA behaalde in 2012 een Pyrrusoverwinning: op verzoek van de VVD stond net als in het regeerakkoord van Rutte I dat illegaliteit strafbaar zou moeten worden. Dat voornemen werd echter vlak na het aantreden van het kabinet al ingetrokken na succesvolle druk uit de achterban van de PvdA.

En dat was niet het enige: het voorstel van het kabinet om de termijn voor naturalisatie en daarmee ook voor het stemrecht bij gemeenteraadsverkiezingen te verlengen van vijf naar zeven jaar, werd weliswaar aangenomen door de Tweede Kamer, maar sneuvelde in de Eerste Kamer, omdat het voorstel onvoldoende onderbouwd was. In de Tweede Kamer stemde de PvdA voor dit idee van de VVD, in de Eerste Kamer tegen.

Hetzelfde zou binnenkort kunnen gebeuren met de wens van Rutte I en Rutte II om gezichtsbedekkende kleding te verbieden in het onderwijs, de zorg, het openbaar vervoer en overheidsgebouwen. Ook dat voorstel heeft de Eerste Kamer nog steeds niet kunnen overtuigen. 

Een verbod op neef-nicht huwelijken is er ook niet gekomen. Wel werd besloten dat neef-nichthuwelijken in Nederland alleen mogen wanneer er een beëdigde verklaring is van beide partners dat zij uit vrije wil toestemming geven voor het huwelijk. Dit besluit werd, net als het verbod op kindhuwelijken met brede steun in de Tweede Kamer een onderdeel van de wet die huwelijksdwang moet tegengaan.

Wat Rutte II wel voor elkaar kreeg was een korting op uitkeringen aan AOW’ers en weduwen en wezen in het buitenland. Maatregelen die door de Turkse en Marokkaanse achterband van de PvdA werden ervaren als ‘migrantje pesten’.

Campagne 2017

In vergelijking met 2012 ging het begin dit jaar tijdens de verkiezingscampagne veel meer dan voorheen over immigratie en integratie. Immigratie was hoog op de agenda geplaatst door de toestroom van vluchtelingen in 2015 en het soms gewelddadige verzet daartegen op verschillende plekken in het land. Daarnaast was er in vergelijking met vier jaar geleden door de vele terroristische aanslagen in Europa de afgelopen jaren weer meer aandacht voor radicalisering en terrorisme.

De linkse partijen hadden verder met D66, ChristenUnie en de nieuwe partijen DENK en Artikel 1 tijdens de campagne nadrukkelijk onderwerpen als de aanpak van verschillende vormen van discriminatie, etnisch profileren door de politie en aandacht in het onderwijs voor het koloniaal- en slavernijverleden geagendeerd.

Welke onderwerpen haalden hiervan uiteindelijk het regeerakkoord van Rutte III?

Regeerakkoord Rutte III ( VVD, CDA, D66, ChristenUnie)

Immigratie

In het regeerakkoord Vertrouwen in de Toekomst wordt vooral veel aandacht (ruim 3000 woorden) besteed aan een stringenter immigratiebeleid, dat duidelijk is ingegeven door de VVD en het CDA. De liberalen hadden bijvoorbeeld in hun verkiezingsprogramma gepleit voor een “adequate opvang in de regio, zodat asielaanvragen in Europa overbodig worden voor mensen van buiten Europa”.

Opvang aan de rand van Europa

De voorstellen in het regeerakkoord komen hier uiteindelijk dichtbij. Vluchtelingen moeten, als het aan Rutte III ligt, zoveel mogelijk opgevangen worden in gebieden aan de rand van Europa of in Jordanië en Libanon waar ze een asielprocedure moeten doorlopen. Wie buiten deze procedure toch naar Europa reist, wordt teruggestuurd.

Midden-Oosten correspondente Carolien Roelants schreef naar aanleiding hiervan in het NRC:

“Maar ik begrijp niet hoe een weldenkende politicus a) nog meer vluchtelingen in landen als Jordanië en Libanon wil proppen, en b) heil ziet in deals met mensenrechtenschendende landen als Turkije en Soedan.”

Jordanië huisvest volgens Roelants meer dan 4 miljoen vluchtelingen, Turkije ruim 3 miljoen vluchtelingen en het kleine Libanon, in oppervlak een kwart van Nederland, met ruim 4 miljoen staatsburgers, herbergt 1,5 miljoen Syriërs en nog eens 450.000 Palestijnen uit de Arabisch-Israëlische oorlogen van 1948 en 1967. Ter vergelijking geeft Roelants ook de cijfers van Nederland: in ons land waren eind 2016 volgens de VN-vluchtelingenorganisatie UNHCR 101.000 erkende vluchtelingen plus ruim 10.000 asielzoekers.

De ChristenUnie was eerder nog tegen de Turkijedeal omdat daarmee de mensenrechten van vluchtelingen ondergeschikt werden gemaakt  aan het beperken van de immigratie, maar is nu akkoord gegaan met voorstellen voor vergelijkbare deals met veilige derde landen dichtbij conflictgebieden. Wat ‘veilige landen’ betekent zal echter nog gedefinieerd moeten worden. Je kunt je bijvoorbeeld afvragen na alarmerende berichten over de situatie in Turkse kampen waar vluchtelingen geïnterneerd zitten, of in geval van Turkije nog sprake is van een veilig land.

Ter compensatie kregen de ChristenUnie en D66 een cadeautje: het aantal uitgenodigde vluchtelingen gaat omhoog van 500 naar 750 per jaar, waarbij kwetsbare minderheden voorrang krijgen.

Asielprocedure

De rechtsbijstand voor vluchtelingen die in Nederland aankomen wordt afgeschaft, maar wanneer een asielzoeker niet mag blijven en in beroep gaat, heeft hij wél recht op een advocaat. In het NRC spreekt universitair docent migratierecht Marcelle Reneman  de verwachting uit dat dit tot meer druk op de beroepsprocedure zal leiden omdat mensen juist dan met het hele asielverhaal of nieuw bewijs komen. „Ik begrijp deze maatregel niet”, zegt ze. „Je kunt verwachten dat het voor iedereen nadelig uitpakt.” .

Een andere maatregel die waarschijnlijk niet gaat werken is het voornemen om asielzoekers die moeten vertrekken, maar nog niet uitgezet zijn, op te vangen in nog maar acht opvangplekken (bed-bad-brood locaties). Ze krijgen daar tijdelijk steun, maar die houdt weer op wanneer ze niet voldoende meewerken aan hun terugkeer. Dan staan ze weer op straat.

Wat winst is voor ChristenUnie en D66 is dat asielzoekers die een grote kans hebben om te blijven,  opgevangen worden in een kleine opvanglocatie waar ze direct taalles kunnen krijgen en met het inburgeringstraject beginnen. Asielzoekers die minder kansen hebben te blijven, komen in grotere centra.

Het voornemen van de kabinetten Rutte I en Rutte II om illegaliteit strafbaar te stellen, is geen voornemen meer van Rutte III.

Inburgering en integratie

De rol van gemeenten bij de inburgering wordt weer groter, maar de verantwoordelijkheid voor de inburgering en integratie blijft primair bij de nieuwkomers. Wanneer ze onvoldoende meewerken aan het inburgeringstraject, kunnen ze worden gekort op hun uitkering en maken ze minder kans op een permanente verblijfsvergunning.

Vluchtelingen krijgen van het nieuwe kabinet de eerste twee jaar van hun verblijf geen recht meer op zorgtoeslag, huurtoeslag en bijstand. Gemeenten, die meer begeleiding bij de inburgering moeten bieden, keren deze sociale voorzieningen in het vervolg in natura uit.

Hiermee lijkt een nieuwe categorie inwoners van Nederland te ontstaan met minder rechten. Ook hier is het de vraag of dit voornemen wel juridisch haalbaar is. In een opiniestuk in NRC stelden migratie-experts Tamar de Waal en Nanda Oudejans  dat dit niet alleen een vorm van discriminatie is, maar dat op basis van internationaal en Europees recht vluchtelingen dezelfde sociale zekerheid zouden moeten krijgen als burgers van het land waar ze verblijven. De ongelijke behandeling van vluchtelingen en burgers legitimeert volgens De Waal en Oudejans het vooroordeel dat vluchtelingen onverantwoordelijke, spilzieke mensen zijn.

“Rutte III versterkt zo een maatschappelijk klimaat waarin gesproken kan worden over vluchtelingen als profiteurs, waarvoor Halbe Zijlstra de toon zette met zijn bewering dat vluchtelingen borstvergrotingen en oogcorrecties laten doen. Dit zaait onnodige verdeeldheid tussen ons en mensen die een oorlog zijn ontvlucht om in vrijheid te leven.”

Rutte III is verder van plan een asielvergunning voor drie jaar te verlenen en niet langer voor vijf jaar. Daarna kan de vergunning nog met twee jaar worden verlengd, waarna een vergunning voor onbepaalde tijd tot de mogelijkheid behoort. Iemand die de eerste vijf jaar een misdrijf heeft begaan, maakt geen kans op naturalisatie.

De dubbele nationaliteit ontbrak in het akkoord van Rutte II, maar is terug in dit regeerakkoord. Volgende generaties migranten zullen geen dubbele nationaliteit meer kunnen hebben: op een bepaald moment zullen ze moeten kiezen voor één nationaliteit.

Discriminatie

Aan de aanpak van discriminatie worden in het regeerakkoord niet meer dan 200 woorden besteed. Dat is overigens, dankzij D66 en ChristenUnie, meer dan in de regeerakkoorden van de vorige twee kabinetten. Rutte III wil arbeidsdiscriminatie met kracht aanpakken en een actief diversiteits- en antidiscriminatiebeleid te gaan voeren. De coalitiepartijen schrijven:

“Een democratische samenleving kan alleen functioneren als we een grens trekken als vrijheden van de ander worden bedreigd, als iedereen meedoet en discriminatie wordt bestreden. Voor homohaat, antisemitisme, moslimhaat, eerwraak, genitale verminking, kinderhuwelijken, gedwongen huwelijken, haat zaaien en geweld tegen andersdenkenden en tegen minderheden is geen plaats in onze samenleving.”

Radicalisering en terrorisme

In de regeerakkoorden van Rutte I en Rutte II stond niets over de aanpak van radicalisering. Tijdens de rit lanceerde Rutte II wel het Actieprogramma Integrale aanpak jihadisme.

In het regeerakkoord van Rutte III is wel aandacht voor de aanpak van radicalisering, maar net als onder Rutte II richt de aandacht hierbij zich alleen op radicalisering van moslims en is er geen aandacht voor andere vormen van radicalisering.

Het accent ligt in het regeerakkoord vooral op de relatief kleine groep (terugkerende) jihadgangers en minder op het tegengaan van radicalisering binnen de landsgrenzen.

Het nieuwe kabinet wil het verblijf in gebieden waar terreurgroepen de dienst uitmaken, strafbaar maken en terugkerende jihadgangers langer vast kunnen zetten, zodat er meer tijd is om bewijs te verkrijgen.
Daarnaast gaat de strafmaat voor haatzaaien omhoog van maximaal 1 jaar naar 2 jaar en komt er een verbod op radicale organisaties die tot doel hebben om onze democratische rechtsstaat omver te werpen of af te schaffen.

Aan onderwerpen als etnisch profileren en aandacht voor het koloniaal en slavernijonderwijs wordt in het regeerakkoord geen aandacht besteed.

Tot slot: mensenrechtenverdragen

Net als dat bij Rutte I en Rutte II en de meeste naoorlogse kabinetten het geval was, heeft het immigratie en integratiebeleid van het nieuwe kabinet een voornamelijk ‘rechts’ VVD/CDA stempel gekregen, met hier en daar wat kleine puntjes van D66 en ChristenUnie.

Zo hebben ChristenUnie en D66 er waarschijnlijk ook voor gezorgd dat in het regeerakkoord van Rutte III vaker dan in vorige regeerakkoorden worden verwezen naar internationale verdragen. De coalitiepartijen schrijven bijvoorbeeld:

“Vluchtelingen die aan het noodlot willen ontsnappen, moeten bescherming krijgen. Dat hebben we verankerd in internationale verdragen. Nederland houdt die bescherming in ere en vindt dat andere landen, zeker EU-lidstaten, dat ook moeten doen.”

Toch wil dit kabinet, zoals hierboven blijkt, maatregelen nemen, die op zijn minst op gespannen voet staan met internationale (mensenrechten)verdragen. Daarnaast wil het kabinet onderzoek laten doen naar het VN Vluchtelingenverdrag uit 1951. Dit verdrag blijft weliswaar het kader voor dit kabinet, “maar de aard en omvang van de wereldwijde asielmigratie is in de afgelopen decennia drastisch veranderd. Het kabinet laat daarom onafhankelijk onderzoek doen of en zo ja op welke wijze het verdrag bij de tijd moet worden gebracht om een duurzaam juridisch kader te kunnen bieden voor het internationale asielbeleid van de toekomst.”

In dat kader belooft dit fragment uit het AD van gisteren over Halbe Zijlstra, de nieuwe minister van Buitenlandse Zaken, veel strijd tussen de VVD en D66 en ChristenUnie:

Als minister van Buitenlandse Zaken zal hij zijn energie steken in het afbreken van buitenlandse verdragen, zegt zijn oude fractiewoordvoerder Henri Kruithof. In het regeerakkoord zijn daar ook afspraken over gemaakt. ,,Waar hij echt helemaal horendol van wordt, dat zijn mensenrechtenverdragen die de vrijheid van het Nederlandse handelen in de weg staan. BUPO is zo’n verdrag, maar ook EVRM.”

Dit artikel van Ewoud Buter verscheen eerder op Republiek Allochtonië.