Uitspraak in hoger beroep Klimaatzaak

NIEUWS - De rechtbank in Den Haag heeft vandaag besloten dat de Staat meer moet doen om de uitstoot van broeikasgassen in Nederland te verminderen. De Staat moet ervoor zorgen dat de uitstoot in Nederland in 2020 ten minste 25% lager is dan in 1990. De stichting Urgenda had de rechtbank om een uitspraak verzocht.

Op basis van het huidige beleid van de Staat zal Nederland in 2020 een vermindering van ten hoogste 17% bereiken. Dat is volgens de rechtbank onder de norm van 25 tot 40% die in de klimaatwetenschap en het internationale klimaatbeleid noodzakelijk wordt geacht voor de geïndustrialiseerde landen.

Volgens de rechtbank moet de Staat meer doen om het dreigende gevaar veroorzaakt door de klimaatverandering te keren. Daarbij wijst de rechtbank ook op de zorgplicht van de Staat voor de bescherming en verbetering van het leefmilieu. De kosten van de door de rechtbank bevolen maatregelen zijn niet onaanvaardbaar hoog. De Staat kan zich niet verschuilen achter het argument dat de oplossing van het wereldwijde klimaatprobleem niet alleen afhangt van Nederlandse inspanningen. Elke vermindering van uitstoot draagt namelijk bij aan het voorkomen van een gevaarlijke klimaatverandering. Nederland zou als geïndustrialiseerd land hierin voorop moeten lopen. Volgens de NOS verwierp het hof zo goed als alle argumenten die de landsadvocaat had aangevoerd.

In tegenstelling tot sommige juristen is de rechtbank van mening dat zij met deze uitspraak zich niet het terrein van de politiek begeeft. De rechtbank moet rechtsbescherming bieden, ook in zaken tegen de overheid. Tegelijkertijd moet de rechtbank de vrije beleidsruimte van de overheid respecteren. Daarom past de rechter terughoudendheid. Dat is een reden om het bevel te beperken tot 25%, de ondergrens van de norm van 25 tot 40%. De rechtbank doet ook geen uitspraak over welke maatregelen de overheid zou moeten nemen om te voldoen aan de uitspraak.

Update 9 oktober 2018 15.15u:

Huidig pad emissie broeikasgas en mogelijke maatregelen

Grafiek met ontwikkeling van de CO2 emissies in Nederland en doelen uit klimaatzaak en IPCC rapport 1,5 graden.

Ontwikkeling van de CO2 emissies in Nederland en doelen uit klimaatzaak en IPCC rapport 1,5 graden.

De grafiek hierboven laat zien wat de bereikte daling in broeikasgasemissies ten opzichte van 1990 is, wat de eis uit de Klimaatzaak is en welke doelstelling volgt uit het recente rapport van IPCC over wat er nodig is om de klimaatverandering te beperken tot 1,5 graden Celsius. Zoals te zien is, betekent de uitspraak van het hof in hoger beroep een behoorlijke opgave voor de komende 2 jaar. In 1990 stootte Nederland 220 megaton CO2-equivalenten uit. In 2017 werd 193 megaton CO2 equivalenten uitgestoten. Zonder aanvullend beleid wordt gerekend op 17% CO2-reductie, dat is 183 megaton. De Urgenda Klimaatzaak vereist dat dit daalt tot 166 megaton. Dat betekent dat de emissie nog met 17 megaton extra omlaag moet.

De doorrekening van de verkiezingsprogramma’s door het PBL en het CPB geeft geen uitsluitsel over hoe dit bereikt kan worden. Ik kijk daarom terug naar de oudere Quick scan mogelijke aanvullende maatregelen emissiereductie 2020 ten behoeve van Urgenda Klimaatzaak van het PBL en ECN (Energie Centrum Nederland) uit september 2015. Dit heeft zijn beperkingen, omdat toen werd gesteld dat het maximale reductiepotentieel 16 megaton was, maar dat dit 3 megaton minder zou zijn bij uitstel met een jaar. Inmiddels heeft de staat het nemen van maatregelen met 3 jaar uitgesteld. Daardoor is het reductiepotentieel waarschijnlijk niet groter geworden. Het is daarbij goed te bedenken dat het hoger beroep dat de Staat in heeft gesteld geen opschortende voorwaarde kreeg van de rechter.

Maatregelen uit de categorie ‘snel en tegen lage kosten’:

  • Verlagen van de maximum snelheid op snelwegen. In 2015 was nog sprake van 120 km/uur naar 100 km/uur en 100 km/uur terug naar 80 km/uur. De bijbehorende CO2-reductie was 1,2 megaton. Inmiddels kan de snelheid terug van 130 km/uur naar 100 km/uur. Daarmee is de te behalen CO2-reductie ten minste 0,2 megaton groter.
  • Invoering kilometerheffing. Potentieel 1,2 tot 1,8 megaton CO2-reductie.

Maatregelen uit de categorie ‘snel en tegen matige kosten’:

  • Emissiebeperkende maatregelen bij kolencentrales (biomassameestook, CCS, inzet gas in plaats van kolen). Potentieel 4,7– 8,5 megaton CO2.
  • Verhoging van de energiebelasting industrie. Dit levert 0,5 tot 0,8 megaton CO2-reductie op. Door de korte tijd die nog resteert tot 2020 is dit potentieel waarschijnlijk lager, want investeringen in de industrie vergen tijd om voor te bereiden en door te voeren.
  • Tender voor energiebesparing industrie. Dit kan 0,7 tot 1,4 megaton CO2 reductie opleveren. De vraag is of dit potentieel nog volledig realiseerbaar is binnen 2 jaar, omdat de tenderregeling nog niet ontwikkeld is.
  • Aanscherping van de bestaande vrijwillige afspraken betreffende energie-efficiëntie tussen overheid en ETS-industrie (MEE convenant). Potentie 1 megaton. De vraag is of het op deze korte termijn nog lukt om de afspraken aan te scherpen en de industrie ook daadwerkelijk tot extra maatregelen te bewegen.
  • Isolatie, proces- en distributieoptimalisaties, opwekking (zoals stoom) en elektromotoren en WKK omschakelen naar Bio-WKK, prijsprikkel
  • Energieverbruik door bonus-malus (6€/GJ) in combinatie met WKK-omschakeling en het regelen van een Biomasssamarkt). Potentieel 2,4 megaton CO2.
  • Maatregelen gericht op huishoudens, zoals een verplichting tot isolatie of vergroening van de installaties (bv. het verplichten van de warmtepomp bij bestaande bouw) vallen net als het inzetten op meer duurzame energie in de categorie langere termijn maatregelen. PBL en ECN verwachtten daar in 2015 geen snelle effecten van.
  1. 1

    En hoe gaat die Staat dat doen?
    Door de burger met dure inefficiënte ruimteslurpende pompen op te zadelen zodat de industrie en de luchtvaart (nagenoeg) ongemoeid kan blijven?
    Ik noem maar een dwarsstraat…

  2. 2

    @1 goede vraag. Hoeveel ton CO2 denk je daarmee te besparen? Bij hoeveel burgers denk je dat de overheid dat binnen 2 jaar voor elkaar krijgt en op basis van welke rechtsgrond? Ik noem maar een paar dwarsvragen.

  3. 3

    @1: Meer (warmte)pompen zal hem niet worden, want dat is op korte termijn alleen maar een verschuiving.
    Toch deel ik je vrees dat jij en ik meer offers moeten maken dan de industrie, de luchtvaart en de landbouw.

    In Finland zijn ze op dezelfde manier nu aan het kronkelen. Het rechtse kabinet zegt dingen die ambitieus klinken, maar als er op de man af gevraagd wordt naar wanneer het belastingvoordeel op turf zal worden opgeheven en of de bosbouw (waar nu veel meer wordt gekapt onder het mom van de bio-economie) even de rem erop wil gooien en zo weer een carbon-sink kan worden, dan loopt men weg. In plaats daarvan hoor je praatjes over auto’s, oftewel jij en ik.

    Er moet gewoon een prijs komen op carbon voor alles en iedereen. Alleen dan zie en voel je waar de uitstoot zit.

  4. 4

    @2: Het succes van het beleid is afhankelijk van het vertrouwen in een eerlijke verdeling van de lasten. Dat vertrouwen komt er als degenen die het meest vervuilen/uitstoten ook het meest gaan betalen en als er rekening wordt gehouden met inkomensverschillen (de zwaarste schouders…). Beide uitgangspunten zie ik deze regering niet in praktijk brengen. Daarom begrijp ik de reactie van @1 wel.

  5. 5

    @1: Zelfs al vindt de Staat de rechtsgrond waar #2 naar refereert, dan nog is het op die methode logistiek niet haalbaar voldoende warmtepompen te plaatsen voor een dusdanige CO2-reductie binnen dik twee jaar.
    8% is een dusdanig groot gat dat je al echt grote producenten drastisch moet gaan aanpakken (bv. letterlijk alle kolencentrales sluiten zonder deze door gascentrales te vervangen). Vandaar dat ik verwacht dat de Staat iets gaat verzinnen om de uitspraak niet na te hoeven leven.

  6. 6

    @4 ik snap de gevoelens zeker en deel ze ook. Alleen, zoals #5 ook stelt, is het niet te verwachten dat je in 2 jaar tijd bij maatregelen gericht op huishoudens voldoende volume bereikt. Ik heb net lijstje mogelijk maatregelen toegevoegd inclusief het CO2 effect. Dan zijn verlagen van de maximum snelheid en kilometerheffing laaghangend fruit. Snel in te voeren en tegen lage kosten. De tweede is politiek zo beladen dat ik dat niet snel zie gebeuren. Verlagen maximum snelheid is de enige op burgers gerichte actie die tegen lage kosten en snel is uit te voeren.

    Om echt impact te hebben blijven op deze korte termijn enkel de kolencentrales over. Al is het wel zonde als die 2 miljard van de dividendbelasting opgaat aan compensatie voor de eigenaren van de kolencentrales. Al valt er natuurlijk ook een bak centen vrij doordat er dan geen subsidie voor biomassabijstook meer hoeft te worden uitgekeerd.

    @5 een slimmigheid om niet uit te voeren? Dat wordt lastig. Want ook deze uitspraak is (net als de vorige) uit voorraad uitvoerbaar, oftewel: cassatie heeft geen invloed op het moeten nemen van maatregelen.

  7. 7

    Overigens ook aardig om je te realiseren: Het reductietempo voor de komende twee jaar gevraagd door deze uitspraak ligt eigenlijk nauwelijks hoger dan het tempo dat we daarna gemiddeld moeten aanhouden voor de volgende 30 jaar. In die zin is dit wel een aardige testcase voor de commitment die Nederland daadwerkelijk heeft voor de doelstellingen van Parijs.

  8. 9

    Misschien kan men hier aan toevoegen dat men er voor zorgt dat onze natuurgebieden meer CO2 gaan opnemen. Dit kan ook een bijdrage opleveren. Ik heb overigens geen idee in hoeverre onze natuurgebieden daadwerkelijk aan CO2 opnemen. Maar het kan uiteraard veel beter dan nu plaats vindt.
    Volgend de cijfers van de Wereldbank zou Nederland in 1990 slechts 158 Megaton hebben uitgestoten aan CO2.

  9. 10

    “De kosten van de door de rechtbank bevolen maatregelen zijn niet onaanvaardbaar hoog.” In hoeverre is dit geen politieke mening? Hoeveel miljard is aanvaardbaar voor 0.0003 graden verschil en hoe berekend de rechter de potentiele schade van iets wat je in de praktijk niet eens kan meten?

    https://www.volkskrant.nl/nieuws-achtergrond/nederlands-klimaatbeleid-scheelt-maar-0-0003-graden-opwarming-klopt-dit-wel-~b7f17a69/?utm_campaign=shared%20content

  10. 11

    @6: Maar wat zijn de gevolgen van gewoon niet doen wat in de uitspraak opgelegd wordt? Of als de overheid creatief gaat boekhouden met het effect van beleidsmaatregelen op de uitstoot? Bij een fysiek persoon (of een bedrijf/organisatie) kun je dan nog boetes opleggen en uiteindelijk bezittingen in beslag laten nemen, of hem (cq. directie/bestuur) opsluiten, maar daar heb je in dit geval de medewerking an de veroordeelde voor nodig.

  11. 12

    @10 je vermengt twee argumenten die het hof los van elkaar beantwoord heeft. Ten aanzien van de benodigde reductie van Nederland stelt het hof het volgende:

    52. Ten slotte is van belang dat Nederland tot 2011 uitging van een eigen reductiedoelstelling van 30% in 2020 (zie r.o. 19 van dit arrest). Dat was, blijkens de brief van de minister van VROM van 12 oktober 2009, omdat de 25-40% reductie nodig was om op “een geloofwaardig traject te blijven om de 2 graden doelstelling binnen bereik te houden.” Hieruit kan niets anders worden afgeleid dan dat de Staat er zelf van overtuigd was dat een scenario waarin in 2020 minder dan dat zou worden gereduceerd, niet geloofwaardig was. Daarna is de Nederlandse reductiedoelstelling voor 2020 naar beneden bijgesteld. Een klimaatwetenschappelijke onderbouwing is hiervoor niet gegeven, terwijl vast staat dat uitstel van (hogere) reducties in de tussentijd leidt tot een voortgaande CO2 uitstoot die weer bijdraagt aan de verdere opwarming van de aarde. Meer in het bijzonder heeft de Staat niet gemotiveerd waarom een reductie met slechts 20% per 2020 (in EU-verband) thans wel geloofwaardig moet worden geacht, bijvoorbeeld door een scenario te schetsen waaruit blijkt hoe – tezamen met de inspanningen van andere landen – met de thans voorgenomen uitgestelde reducties de 2-graden doelstelling toch kan worden bereikt. Ook de EU achtte overigens een beperking van 30% tegen 2020 noodzakelijk om een gevaarlijke klimaatverandering te voorkomen (zie r.o. 17 van dit arrest).

    53. Een reductieverplichting van tenminste 25% per eind 2020, zoals de rechtbank heeft bevolen, is dan ook naar het oordeel van het hof in lijn met de zorgplicht van de Staat. De Staat voert echter een aantal argumenten aan (vrijwel allemaal samengevat weergegeven in r.o. 30 van dit arrest) op grond waarvan hij van mening is dat hij desalniettemin niet gehouden is verdere reductiemaatregelen dan de thans voorziene te treffen. Het hof zal deze argumenten, voor zover nog niet besproken, thans behandelen.
    (…)
    61. De Staat heeft nog aangevoerd dat de Nederlandse emissies van broeikasgassen in absolute zin, afgezet tegen de wereldwijde uitstoot, uiterst gering van omvang zijn, dat de Staat het probleem niet alleen kan oplossen, dat de wereldgemeenschap moet meewerken, dat de Staat niet kan worden aangemerkt als de ‘primaire laedens’ (aansprakelijke/veroorzaker) maar als ‘zijdelingse laedens’, en dat het gaat om complexe beslissingen waarbij veel afhangt van onderhandelingen.

    62. Deze argumenten zijn niet van dien aard dat zij het uitblijven van verdergaande daadwerkelijke actie rechtvaardigen. Weliswaar onderkent (ook) het hof dat het gaat om een probleem op wereldschaal en dat de Staat dit probleem niet in zijn eentje kan oplossen, maar dat ontslaat de Staat niet van zijn verplichting vanaf zijn grondgebied naar vermogen maatregelen te nemen die, tezamen met de inspanningen van andere staten, bescherming bieden tegen de gevaren van ernstige klimaatverandering.

    Ten aanzien van financiële consequenties van maatregelen overtuigde de landsadvocaat ook niet, met name door de hoge kosten van niets doen:

    67. Overigens onderkent het hof dat maatregelen ter vermindering van de CO2-uitstoot, zeker in onze geïndustrialiseerde samenleving, ingrijpend zijn en (financiële) offers vragen, maar daar staat tegenover dat veel op het spel staat: het risico op een onomkeerbare aantasting van de wereldwijde ecosystemen en bewoonbaarheid van onze planeet. De Staat betoogt dat juist daarom niet moet worden getornd aan het stelsel van machtenscheiding, omdat niet de rechter, maar de democratisch gelegitimeerde overheid de aangewezen instantie is om de hiermee samenhangende beleidskeuzes te maken. Dit standpunt wordt in deze zaak verworpen, reeds omdat er sprake is van schending van mensenrechten door de Staat waardoor maatregelen zijn geboden, terwijl het reductiebevel aan de Staat voldoende ruimte geeft om in te vullen op welke wijze hij uitvoering geeft aan dit bevel.

    Wat vooral blijkt is dat het zonder fatsoenlijke onderbouwing terugschroeven van de 30-30-20 ambities Nederland nu opbreekt:

    72. De Staat kan zich evenmin verschuilen achter de reductiedoelstelling van 20% in 2020 in EU-verband. In de eerste plaats acht ook de EU vanuit klimaatwetenschappelijk oogpunt een grotere reductie in 2020 noodzakelijk. Daarbij komt dat de EU als geheel naar verwachting zal uitkomen op een reductie van 26-27% in 2020; veel hoger dus dan de overeengekomen 20%. Verder laat het hof meewegen dat Nederland als Annex I-land in het verleden telkenmale de ernst van de klimaatsituatie heeft onderschreven en, met name op basis van klimaatwetenschappelijke argumenten, jarenlang is uitgegaan van een reductie per 2020 van 25% tot 40%, met een concreet beleidsdoel van 30% tegen dat tijdstip. Na 2011 is dit beleidsdoel teruggebracht tot 20% per 2020 in EU verband, zonder wetenschappelijke onderbouwing en ondanks het feit dat steeds meer bekend werd over de ernstige gevolgen van de uitstoot van broeikasgassen voor de opwarming van de aarde.

  12. 18

    @11: Dat kun je lezen als: bij de volgende verkiezingen mogen we kiezen wie er namens ons in de cel verdwijnt. De Mol heeft er vast al een TV-format voor klaarliggen.

  13. 23

    We zijn nu twee dagen verder en de politiek heeft geen aanvullende maatregelen aangekondigd nog heeft de oppositie vragen aan het kabinet gesteld evenmin is een debat over de uitspraak aangevraagd. Het enige is wat ik gehoord heb is dat men wil wachten met nadenken tot begin 2019. Ik vind dat zeer teleurstellend en vraag aandacht voor dit onderdeel van de uitspraak (conclusies):

    >>73. Op grond hiervan is het hof van oordeel dat de Staat zijn op de artikelen 2 en 8 EVRM gebaseerde zorgplicht schendt door niet per eind 2020 tenminste 25% te willen reduceren. Een reductie van 25% moet als een minimum worden beschouwd, waarbij recente inzichten over een nog verdergaande reductie in verband met de 1,5°C-graden doelstelling nog buiten beschouwing zijn gelaten. Bij dit oordeel heeft het hof in aanmerking genomen dat Nederland op basis van het huidige voorgenomen beleid in 2020 naar verwachting 23% zal reduceren. Dat is niet veel minder dan 25%, maar hierbij geldt een onzekerheidsmarge van 19-27%. Deze onzekerheidsmarge betekent dat er een reële kans is dat de reductie (substantieel) lager uitkomt dan 25%. Een dergelijke onzekerheidsmarge is niet acceptabel. Nu er verder duidelijke aanwijzingen zijn dat de huidige maatregelen ontoereikend zullen zijn om een gevaarlijke klimaatverandering te voorkomen (dus nog los van de vraag of het huidige beleid daadwerkelijk zal worden uitgevoerd), dient mede op grond van het voorzorgsbeginsel voor maatregelen te worden gekozen die wel veilig zijn, althans zo veilig mogelijk zijn. Tegen een dergelijke onzekerheidsmarge verzetten zich ook de zeer grote gevaren die een stijging van de temperatuur met 2°C of 1,5°C, laat staan een hogere stijging, meebrengen, welke gevaren de Staat niet heeft bestreden. Overigens is het percentage van 23% gunstiger geworden door de nieuwe berekeningsmethodiek van de NEV 2015, waarbij wordt uitgegaan van een hogere uitstoot van broeikasgassen in 1990 dan de uitstoot waarvan de rechtbank is uitgegaan. Hierdoor wordt het theoretische reductiepercentage eerder bereikt, hoewel de situatie in wezen ernstiger is (zie ook r.o. 21 van dit arrest)<<

    Hier zegt het hof een tweetal belangrijke zaken:

    1) de huidige inspanningen zijn niet genoeg. Nu is natuurlijk de situatie na NEV2017 veranderd, zo zijn er aanvullende maatregelen genomen om tot verdere reductie te komen, maar ook de wereld is daarna veranderd: de kerncentrales in België zijn uitgevallen en zijn steeds meer een onzekere factor en daarnaast houdt RWE nu rekening dat zij de bruinkolen opwekking in Duitsland moet inperken. Zij heeft dan ook gisteren besloten alvast een gascentrale in NL gereed te zetten in 2020. Er moet dus rekening worden gehouden dat wij gezien de problemen met de stroomopwekking in het buitenland extra gas-centrales moeten aanzetten en dat levert dan weer extra CO2 in Nederland op. Het is dan ook zeer aannemelijk dat de huidige inspanningen niet genoeg zijn om die 25% te halen. Bedenk dat het hof extra hard heeft geoordeeld over het uitblijven van maatregelen. De conclusies beginnen zo:

    "71. Samengevat volgt uit het voorgaande dat de Staat tot nu toe te weinig heeft gedaan om een gevaarlijke klimaatverandering te voorkomen en te weinig doet om deze achterstand in te halen, althans op de korte termijn (tot eind 2020)."

    2) het is niet voldoende om kans te maken, dat het doel wordt gehaald, er moet bovendien ook een redelijke mate van zekerheid bestaan dat het doel wordt gehaald. Hoewel de rechter niet aangeeft welke onzekerheid wel acceptabel is, is dit wel een nieuw element en bovendien een aanscherping van de uitspraak uit 2015. Bij het vaststellen van het beleid gaat het dus niet alleen om of een doel op papier gehaald wordt, er moet bovendien een redelijke mate van zekerheid bestaan dat dat zo is. Concreet. Stel we mikken op een doel van 25% dan is er nog steeds "een reële kans is dat de reductie (substantieel) lager uitkomt dan 25%". Dat wordt dus als niet voldoende geacht. Zou men echter op grond van berekeningen uitkomen op 27% met een marge tussen 23-31% dan is zit je vermoedelijk net op de grens, immers is de kans dat men lager uitkomt dan 25% weliswaar aanwezig en wellicht nog reëel, maar het behaalde doel is dan niet meer substantieel lager. Merk daarbij op, dat substantieel wel tussen haakjes staat. Wil je 100% veilig aan de uitspraak in het hoger beroep voldoen, dan is 29% reductie nodig, waarbij de reductie ligt tussen 25% en 33%. Maar nu waar de tijd voortschrijdt nemen natuurlijk ook de onzekerheden af. Het is dus voor de 2e kamer, die de regering moet controleren van belang om niet alleen vast te stellen of het doel 25% wordt gehaald, maar ook om te weten waar precies de onzekerheden zitten, hoe deze onzekerheden uitwerken en wat (nog) gedaan kan worden als deze onzekerheden zich voordoen. Zo moet men dus ook de robuustheid van de berekeningen van het NEV toetsen. In dit kader zegt de rechtbank verder: er "dient mede op grond van het voorzorgsbeginsel voor maatregelen te worden gekozen die wel veilig zijn, althans zo veilig mogelijk zijn". Dit is volgens mij een nieuw aspect, waar men niet overheen kan stappen en waarde de politiek nog het antwoord schuldig op is.

    Zoals in bovenstaand artikel duidelijk wordt, geldt voor veel maatregelen, dat het enige tijd benodigd is voordat ze het gewenste effect sorteren. Zelfs voor een kilometerheffing die hier als laaghangend fruit wordt neergezet, is het te kort dag om in 2020 in te voeren. Het is dus van groot belang om heel snel tot een politieke keuze te komen welke maatregelen men in welk scenario wil overwegen en om te weten wanneer men deze maatregel moet inleiden, wil ze in 2020 effectief zijn. Bovendien zegt de rechtbank ook dat hoe eerde de maatregelen worden genomen, hoe gunstiger het is. Wachten tot 2019 lijkt mij ook daarom geen optie. In dit kader wijs ik ook op de slotsom van de rechtbank:

    "76. Al het voorgaande leidt tot de slotsom dat de Staat onrechtmatig handelt (want in strijd met de zorgplicht van de artikelen 2 en 8 EVRM) door verdere reductie per eind 2020 na te laten en dat de Staat tenminste 25% moet reduceren per eind 2020.[…]"

    of heel kort: de onrechtmatige daad van de staat bestaat uit het nalaten van verdere reductie per 2020. Als dat de slotsom is, dan mag duidelijk zijn, dat het extra wrang is, dat men voorlopig even wacht tot 2019.