Wijzigen Grondwet moet eenvoudiger

OPINIE - Het nieuwe kabinet lijkt weinig behoefte te hebben aan constitutionele toetsing van wetten. Het voorstel daartoe van Femke Halsema uit 2002 ligt te verstoffen op een plank ergens. Beter is om opnieuw te beginnen. En pak dan gelijk ook de wijzigingsprocedure van de Grondwet aan, betoogt publiciste Clara Mens.

Hoe zou het nieuwe kabinet denken over constitutionele toetsing en het voorstel daartoe van Femke Halsema? In het regeerakkoord lezen we er niets over. Daarin wordt wel ingegaan op andere initiatiefwetsvoorstellen van Tweede Kamerleden. Zoals een voorstel van Pierre Heijnen (PvdA) over het terugbrengen van het aantal gemeenteraadsleden en een voorstel van Gerard Schouw (D66), dat weer eens in de Grondwet probeert vast te leggen dat de burgemeester wordt aangesteld volgens regels bij de wet te stellen.

Genoemde Kamerleden kunnen zich op de borst kloppen: zij hebben de steun van het kabinet. Aan constitutionele toetsing is in deze tijden kennelijk geen behoefte. Uit het feit dat het voorstel-Halsema niet genoemd wordt, kunnen we in de meest positieve interpretatie afleiden dat het kabinet er nog geen oordeel over gevormd heeft, en in de meest negatieve dat het er totaal geen behoefte aan heeft.

Maar kabinetssteun of niet, het staat er treurig voor met dit dappere voorstel om toetsing van wetten aan enkele artikelen van de Grondwet mogelijk te maken: de laag stof op het tweede lezingsvoorstel wordt steeds dikker, er is nog altijd geen nota naar aanleiding van het verslag, initiatiefneemster Halsema is vertrokken en haar opvolgster – ook voor de verdediging van het wetsvoorstel – Jolande Sap heeft er onlangs ook de brui aan gegeven. De momenteel vierkoppige GroenLinksfractie in de Tweede Kamer lijkt niet uit te blinken in constitutioneel-rechtelijk talent, dus het is nog maar de vraag wie de verdediging het beste over kan nemen en op welk moment.

Helemaal opnieuw beginnen

En dan is er ook nog de vraag of de behandeling van het voorstel überhaupt kan worden voortgezet. Er zijn goede argumenten om aan te nemen dat het over en uit is. Eigenlijk had de vorige Tweede Kamer over het tweede lezingsvoorstel moeten oordelen. Die hadden wij, de burgers van Nederland, daar immers voor gekozen. Nu is de behandeling over de verkiezingen heen getild en doorgeschoven naar een nieuwe Tweede Kamer. Dat strookt niet met artikel 137 van de Grondwet. Eigenlijk moet de hele procedure nu opnieuw, te beginnen met een nieuwe eerste lezing bij Tweede en daarna Eerste Kamer. Ik hoop eigenlijk dat de opvolgers van Halsema en Sap noch voor het opnieuw beginnen, noch voor het doorzetten van het huidige tweede lezingsvoorstel kiezen. Ik vind constitutionele toetsing weliswaar erg belangrijk, maar de tragedie rond het voorstel-Halsema (waarvan de behandeling al in april 2002 begon) toont een veel dieper liggend probleem aan: het is vrijwel onmogelijk om de Nederlandse Grondwet te wijzigen.
De procedure van het al genoemde artikel 137 is zwaar achterhaald. De in het artikel beloofde ‘volksraadpleging’ in de vorm van verkiezingen tussen de eerste en tweede lezing stelt weinig voor. Tijdens de verkiezingen gaat het immers zelden of nooit over de Grondwet. De ‘onwijzigbaarheid’ van de Grondwet leidt tot rare tournures. Zo werd ooit beweerd dat artikel 55 van de Grondwet, dat bepaalt dat de leden van de Eerste Kamer worden verkozen door de leden van provinciale staten, er niet aan in de weg staat dat onze senatoren ook worden verkozen door de leden van eilandsraden in Caribisch Nederland. En natuurlijk kunnen we best alle provincies of alle waterschappen schrappen, want de Grondwet wijdt er weliswaar diverse bepalingen en zelfs een heel hoofdstuk aan, maar zegt niet met zoveel woorden dát er provincies en waterschappen zijn.Artikel 137 van de Grondwet

Het voorgaande gaat over voorstellen die tamelijk tot zeer evident in strijd zijn met de Grondwet, in het laatste geval in elk geval met de strekking en geest ervan. Nog veel erger zijn echter voorstellen die niet eens in overweging worden genomen omdat ze een Grondwetswijziging vergen en niemand zin heeft in die ellenlange procedure. Wie na de poppenkast van de laatste Eerste Kamerverkiezingen dacht dat het in de toekomst anders zou gaan, kwam bedrogen uit. Premier Rutte sprak weliswaar van een bizar systeem dat weinig met democratie te maken had. Maar mede omdat hij zelf vuistdiep in dat bizarre systeem zat vastgezogen, en dat bizarre systeem nog grondwettelijke bescherming geniet ook, kwamen er geen wijzigingsvoorstellen. En eigenlijk hebben we helemaal geen ministers Donner nodig om de voorstellen van de Staatscommissie Grondwet af te serveren. Artikel 137 Grondwet is onze grondwettelijke Donner waarop vrijwel ieder nobel streven tot herziening te pletter slaat.

Onze zeldzaam rigide Grondwet verdient beter. Willen we er wat van maken, dan moet de herzieningsprocedure van artikel 137 flink op de schop. Weg met de twee lezingen, weg met de schijnvertoning van de volksraadpleging! Handhaaf slechts de regel dat voor een Grondwetswijziging in beide Kamers een meerderheid van twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen nodig is, of voor mijn part tweede derden van het aantal leden. Kortom: kies voor een Duits systeem, waar de Grondwet kan worden gewijzigd met de “Zustimmung von zwei Dritteln der Mitglieder des Bundestages und zwei Dritteln der Stimmen des Bundesrates”. Dat maakt enerzijds wijziging en modernisering van de Grondwet een stuk eenvoudiger, maar werpt anderzijds nog voldoende hoge drempels op tegen populistische avonturiers en andere anti-rechtsstatelijke elementen. Een tweederde meerderheid in beide Kamers heb je immers niet zomaar. Rutte II kan er alleen maar van dromen.

Fraai standbeeld

Dus, geachte leden van de uitgedunde fractie van GroenLinks, geef mevrouw Halsema een fraai standbeeld in de fractieburelen, laat haar initiatief voor wat het is en kom met een nieuw voorstel om de wijzigingsprocedure te wijzigen. Als de behandeling daarvan dan na de volgende Tweede Kamerverkiezingen in tweede lezing kan worden afgerond, kan de rest van de Grondwet aan de beurt komen. Dan is het tijd om de 19e eeuwse nestgeur uit onze constitutie te kloppen. Constitutionele toetsing, modernisering van de grondrechten, een ceremonieel koningschap, omvorming van de Eerste Kamer tot een échte chambre de réflexion, uitwerking van de voorstellen van de Staatscommissie-Grondwet. Met een gewijzigde wijzigingsprocedure kunnen we het er serieus over gaan hebben. Een tussenweg is er wat mij betreft niet. Als de procedure van artikel 137 Grondwet niet wordt gewijzigd, kunnen we de Grondwet definitief ten grave dragen en in het museum plaatsen als een reliek uit de lang vervlogen tijd van de natiestaat, waar voorafgaand verlof voor de drukpers uit den boze was en het telegraafgeheim gewaarborgd. Het is de dood of de gladiolen.

Dit artikel verscheen eerder op Publiekrecht & Politiek.

  1. 1

    “Ik vind constitutionele toetsing weliswaar erg belangrijk, maar …” Bedoeld is zo’n toetsing is niet echt belangrijk. Zeg dat dan en vooral waarom.
    Waarom de grondwetverandering vereenvoudigen als de inhoud toch niet getoetst wordt?

  2. 2

    De in het artikel beloofde ‘volksraadpleging’ in de vorm van verkiezingen tussen de eerste en tweede lezing stelt weinig voor. Tijdens de verkiezingen gaat het immers zelden of nooit over de Grondwet.

    Is de logische conclusie dan niet dat we een referendum zouden moeten houden over wijzigingen van de grondwet?

  3. 3

    Misschien wel een met het ‘Duitse voorbeeld’ in het achterhoofd interessant PDF-bestand http://www.humboldt-forum-recht.de/media/Druckansicht/pdf/2007-20.pdf
    Professor Grimm: Ob man Verfassungsänderungen in das Dokument einarbeitet, wie in Deutschland, oder ob man sie in chronologischer Reihenfolge an das ursprüngliche Dokument anhängt, wie in den USA, ist eine Frage der Zweckmäßigkeit. Sie hat keinen Einfluss auf das Zustandekommen von Verfassungsänderungen. Die Einarbeitung macht das Dokument lesbarer, man hat stets den jetzt gültigen Verfassungstext vor Augen. Die Anfügung, das amendment, hält die Entwicklung des Verfassungstextes fest. Bei der kurzen amerikanischen Verfassung mit ihren wenigen amendments, die meistens auch tatsächlich Ergänzungen, nicht Änderungen waren, ist die Feststellung, was im Augenblick verfassungsrechtlich gilt, nicht schwer. Aber stellen Sie sich die Schwierigkeiten vor, wenn wir unsere 52 Änderungsgesetze, von denen viele Änderungen von Änderungen sind, chronologisch dem Urtext hinzufügen würden.
    Was man über das Änderungsverfahren selbst von anderen europäischen Ländern lernen kann, ist die Einschaltung von „Unterbrechern“ – so habe ich das in der Abschiedsvorlesung genannt – in den normalen politischen Prozess. So werden in einigen Ländern, wie den Niederlanden oder Schweden, Verfassungsänderungen zwar vom Parlament im üblichen Verfahren mit erhöhter Mehrheit beschlossen, treten aber erst nach der nächsten Wahl in Kraft, sofern das neugewählte Parlament sie noch will. Interessant daran ist, dass hier auf indirekte Weise das Volk eingeschaltet wird. Die Verfassungsänderung kann zum Wahlkampfthema gemacht werden. Brauchen wir sie oder nicht? Ist sie nützlich oder schädlich? Der Wahlausgang hat Einfluss auf die Verfassungsänderung. Noch einen Schritt weiter geht Portugal. Dort führt ein Parlamentsbeschluss zur Verfassungsänderung automatisch zur Parlamentsauflösung. Die Verfassungsänderung hängt davon ab, dass das neugewählte Parlament sie bestätigt. Eine solche Regelung zwingt zu der Prüfung, ob eine Verfassungsänderung wirklich dringlich ist, denn der Beschluss ist immer mit dem Risiko des Mandatsverlusts oder gar der Mehrheitseinbusse verbunden. Ich weiß nicht, ob ich das für Deutschland empfehlen würde.

    Professor Grimm: Der Zusammenhang zwischen der Akzeptanz einer Verfassung und den Regeln für ihre Änderung ist, soweit ich sehe, unerforscht. Man wird aber sagen können, dass es für die Akzeptanz einer Verfassung einerseits gefährlich ist, wenn sie zum Hindernis für sinnvolle Politik wird, andererseits aber auch, wenn sie es der jeweiligen Mehrheit erlaubt, sich immer eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung für ihre Absichten zu verschaffen. Das ist eine Warnung vor zu schwerer und zu leichter Verfassungsänderung. Das eine provoziert Umgehungen der Verfassung oder Verfassungsänderungen im Gewand von Verfassungsinterpretation. Das andere provoziert die Gefahr, dass die Verfassung die Politik nicht mehr limitiert und damit langfristig auch nicht mehr legitimieren kann.
    Beides ist bei uns nicht der Fall. Das heißt aber nicht, dass alles zum Besten stünde. Zwischen diesen beiden Extremen lauern vielmehr andere Gefahren: zum einen die Gefahr, dass eine Verfassung, die die Differenz zwischen den Grundsätzen für politische Entscheidungen und den Entscheidungen selbst einebnet, ihre Funktion zu verlieren droht; zum anderen die Gefahr, dass den politischen Akteuren das Bewusstsein dafür verloren geht, dass sie unter der Verfassung stehen und nicht ihre Herren sind und sie jederzeit nach ihren Eigenbedürfnissen zurechtschneidern können. Auch das kann, wenn es wiederholt geschieht, die Akzeptanz einer Verfassung beeinträchtigen.

  4. 5

    De grondwet is al een aantal keer gewijzigd, met de oude procedure.
    Waarom kan dat nu dan niet meer?

    Dat wetten niet aan de grondwet getoetst kunnen worden, vind ook ik een slechte zaak.

    Overigens hebben internationale verdragen meer kracht dan de grondwet.
    Ik vind dat de acceptatie van een internationaal verdrag niet gemakkelijker mag zijn dan het wijzigen van de grondwet.