Heeft een tweede lezing voor Grondwetswijzigingen nog wel zin?

ANALYSE - Maar liefst drie voorstellen tot wijziging van de Grondwet moeten na de komende ontbinding van de Tweede Kamer voor de tweede keer worden ingediend: de invoering van een correctief referendum, de ‘deconsitutionalisering’ van de kroonbenoeming en de constitutionele basis van de openbare lichamen in Caribisch Nederland. Daarnaast zal de nieuw gekozen Tweede Kamer zich ook weer moeten buigen over constitutionele toetsing door de rechter. Dit laatste voorstel, ooit aanhangig gemaakt door Femke Halsema, zwerft in tweede lezing al sinds 2010 door de Tweede Kamer.

De procedure tot Grondwetswijziging

De Grondwet schrijft voor dat Grondwetswijzigingen in twee lezingen door de Staten-Generaal moeten worden behandeld. Nadat Tweede en Eerste Kamer met een gewone meerderheid het voorstel hebben aangenomen en het is ondertekend en bekend gemaakt, wordt – aldus art. 137, lid 3  van de Grondwet – de Tweede Kamer ontbonden. Nadat de nieuwe Tweede Kamer opnieuw is samengekomen overwegen beide Kamers het voorstel opnieuw. Dan is in zowel Tweede als Eerste Kamer een tweederde meerderheid vereist. Wijziging van het voorstel is dan niet meer mogelijk.

De ontbinding van de Tweede Kamer en het daarop volgend uitschrijven van nieuwe verkiezingen is bedoeld om de kiezer gelegenheid te geven zich uit te spreken over zo iets belangrijks als een wijziging van de Grondwet. In de praktijk komt daar maar weinig van terecht. In 1948 vonden voor het laatst ontbindingsverkiezingen plaats die alleen maar het gevolg waren van een wijziging van de Grondwet. De Grondwetswijziging was nodig in verband met de soevereiniteitsoverdracht van Nederlands-Indië. Sindsdien laat het kabinet ontbindingsverkiezingen altijd samenvallen met reguliere of door de val van een kabinet benodigde tussentijdse verkiezingen.

Desalniettemin is het toch de bedoeling van de Grondwetgever dat de kiezer zich mag uitspreken over de Grondwetswijziging. Dat wordt er natuurlijk niet eenvoudiger op als bij verkiezingen andere thema’s overheersen zoals het economisch beleid, zorg, veiligheid en defensie. De ‘deconstitutionalisering van de kroonbenoeming’ – om burgemeesterverkiezingen mogelijk te maken – , de ‘constitutionele status van Caribisch Nederland’ – waarbij onze landgenoten in Caribisch Nederland via een kiescollege indirect mee kunnen stemmen voor de Eerste Kamer – en ‘het constitutioneel toetsingrecht van de rechter’ zijn dan niet bepaald zaken waar de gunst van de kiezer mee te verdienen is. Anders ligt dat misschien bij het correctief referendum, dat anders dan het huidige raadgevende referendum, burgers gelegenheid geeft wetten echt terug te draaien.

De verkiezingsprogramma’s

Een wandeling door de verkiezingsprogramma’s leert ons dat, op de ChristenUnie na, het correctief referendum wel aangestipt wordt, maar altijd zonder verwijzing naar het onderliggende wijzigingsvoorstel. Vóór een correctief referendum zijn PVV, SP, D66, Partij voor de Dieren en 50plus, tegen zijn de VVD en SGP. GroenLinks zoekt naar andere oplossingen voor de ‘ja-nee’ vraag in referenda en door het concept-verkiezingsprogramma te wijzigen – waarin het correctief referendum nog werd omarmd – wekte ook PvdA de indruk het voorstel in tweede lezing niet te zullen steunen.

Alleen de ChristenUnie verwijst rechtstreeks naar het wijzingingsvoorstel om de constitutionele basis van Caribisch Nederland vast te leggen en gaat dat ook steunen. Zo de andere verkiezingsprogramma’s al iets over Caribisch Nederland zeggen staat daar niets in over de Grondwetswijzing.

Dan de deconstitutionalisering van de kroonbenoeming, waarmee het mogelijk wordt de burgemeester en de commissaris van de Koning rechtstreeks door de bevolking te laten kiezen. Alleen D66 zegt in zijn verkiezingsprogamma hier voorstander van te zijn. GroenLinks en de PvdD vinden dat de gemeenteraad de burgemeester moet kiezen – wat in de praktijk al gebeurt omdat de Kroon altijd het advies van de gemeenteraad overneemt – en laten daarmee in het midden of ze nu vóór of tegen zullen stemmen. De SGP vindt dat er geen reden is de aanstellingswijze van burgemeesters uit de Grondwet te halen. Verder zwijgen de verkiezingsprogramma’s.

Tenslotte het rechterlijk toetsingsrecht aan de Grondwet zoals neergelegd in het initiatief van Femke Halsema dat is overgenomen door Liesbeth van Tongeren. De huidige Tweede Kamer heeft de tweede lezing opgepakt en het voorstel op 5 maart 2015 in eerste termijn plenair behandeld. De voortzetting van de behandeling zou ‘in overleg met de initiatiefneemster’ ingepland worden – wat tot op heden nog niet is gebeurd.

Alleen D66, GroenLinks, ChristenUnie en Partij voor de Dieren spreken over toetsingsrecht. D66 en GroenLinks lijken het voorstel te zullen steunen, ChristenUnie en Partij voor de Dieren willen een Constitutioneel Hof instellen, waarmee onduidelijk is hoe hun stemgedrag over dit voorstel zal zijn.

De tweede lezing: weg ermee

In onderstaande tabel is een samenvatting van bovenstaand als hulpmiddel weergegeven voor de kiezer: hoe gaat welke partij stemmen als een van de voorstellen in tweede lezing aan de orde komt:

Veel vraagtekens. Dat doet ons vragen: wat voor een zin heeft zo’n tweede lezing dan nog? In hoeverre kunnen kiezers op deze manier nog echt een oordeel over de Grondwetswijzigingen geven? Als ze al hun stemgedrag door dat oordeel zouden laten bepalen. Daarbij komt dat twee lezingen een remmend effect hebben op de snelheid om Grondwetswijzingen door te voeren. Dus Grondwetgever: schaf de tweede lezing af en maak het mogelijk de Grondwet slechts in een lezing te wijzigen, maar dan wel met een tweederde meerderheid.

Dit artikel van mr. Careljan Rotteveel Mansveld verscheen eerder bij het Montesquieu Instituut.