Transparante overheid is niet per se een betere overheid

Transparantie om prestaties van organisaties in de publieke sector te verbeteren: het klinkt goed maar het werkt niet, vindt Stephan Grimmelikhuijsen van Overheid 2.0. 

Door prestaties van publieke instellingen transparant te maken, kunnen burgers kiezen voor het beste onderwijs of het beste ziekenhuis. Dit zou bijdragen aan een betere kwaliteit van publieke dienstverlening. Toch doet transparantie niet wat we er van hadden verwacht: agenten richten zich op bonnenschrijven in plaats van boeven vangen, ziekenhuizen richten zich op gemakkelijk behandelbare patiënten en de tandartsenprijzen stijgen in plaats van dat ze dalen. Transparantie heeft te weinig betekenis voor burgers en professionals: tijd voor een vorm van transparantie die wel bijdraagt aan kwaliteit.

Tucht

De ‘tucht van transparantie’ zou moeten leiden tot een betere publieke dienstverlening. Dit is gebaseerd op het simpele economische principe dat een meer transparante markt – meer informatie over prijzen en kwaliteit – consumenten in staat stelt om de optimale keuze te maken voor een product. Dit dwingt marktspelers om zo optimaal mogelijk te presteren.

In de jaren ’90 heeft deze gedachte van transparantie ook zijn ingang gevonden in de Nederlandse publieke sector. Zo zijn volgens de Onderwijsinspectie het percentage leerlingen dat nominaal hun schoolcarrière doorloopt en het gemiddelde eindexamencijfer belangrijke indicatoren voor de kwaliteit van onderwijs. Door deze gegevens te publiceren zouden prestaties verbeteren, omdat burgers iets te kiezen hebben, fouten gesignaleerd worden, en het handelen van professionals en organisaties gestuurd worden in de goede richting. Maar werkt dit wel?

Kritiek

Het marktprincipe werkt om te beginnen alleen wanneer burgers informatie op juiste wijze verwerken en alle opties afwegen. Echter, mensen handelen niet objectief en verwerken alleen informatie die aansluit bij hun voorkeuren. Bovendien gaat het in de publieke sector vaak om complexe informatie die voor veel mensen niet goed te verwerken is. De mens als een louter rationele beslisser? Dat beeld is achterhaald.

Ten tweede zou transparantie kwaliteit bevorderen omdat misstanden sneller worden gesignaleerd. Als de pers bijvoorbeeld lucht krijgt van een hoog percentage ‘medische missers’ in een ziekenhuis, wordt het management gedwongen om dit tegen te gaan. We zien echter dat transparantie door de media gebruikt wordt om nieuws ‘te maken’. Zo zijn de resultaten van de Onderwijsinspectie pas interessant wanneer er een lijst met ‘zeer zwakke scholen’ wordt gepubliceerd. Transparantie voedt dit soort berichten en maakt mensen cynisch. Instellingen worden gemakkelijk aan de schandpaal genageld. Dat bevordert de kwaliteit van dienstverlening niet.

Strategisch gedrag

Ten derde stuurt transparantie het gedrag van professionals en organisaties om zo kwaliteit te bevorderen. Maar professionals en organisaties vertonen strategisch gedrag. Er wordt alles aan gedaan om goed te scoren op kwaliteitsindicatoren. Wat niet gemeten wordt, wordt verwaarloosd. Een bekend voorbeeld zijn de politieagenten die op pad werden gestuurd om aan het eind van het jaar nog de bonnenquota te halen. Of denk aan het selecteren van cliënten of patiënten. Een voorbeeld hiervan zijn ziekenhuizen die ‘gemakkelijke’ patiënten behandelen om het percentage sterfgevallen of wachtlijsten te verminderen.

Naar betekenisvolle transparantie

Transparantie om de kwaliteit van dienstverlening in de publieke sector te verbeteren schiet dus te kort. Transparantie moet betekenisvol zijn om een bijdrage te kunnen leveren aan kwaliteit. Het moet in staat stellen om te leren en herkenbaar zijn voor burgers en professionals. Voor betekenisvolle transparantie die wel bijdraagt aan kwaliteit levert dit vijf fundamenten op.

1. Maakbaarheid moet gerelativeerd worden omdat burgers geen rationele kiezers zijn en dus maar in beperkte mate hun gedrag aanpassen. We zijn gewoontedieren. Volledige meetbaarheid is onmogelijk.

2. Transparantie moet rekening houden met de lokale context en niet alleen maar gericht zijn op vergelijking op nationaal niveau. Door rekening te houden met omstandigheden (type patiënten, veiligheid in de buurt, achterstandsleerlingen) is er minder reden tot cherry picking.

3. ‘In touch’ in plaats van ‘in control’. Transparantie wordt te veel gebruikt om controle uit te oefenen. Informatie over prestaties moet in overleggen bespreekbaar gemaakt en geduid worden. Wanneer de organisaties en professionals het gevoel heeft deelgenoot te zijn van een evaluatieproces zal er minder snel strategisch gedrag vertoond worden.

4. Dit alles zou moeten leiden tot herkenbare transparantie. Transparantie moet niet alleen bestaan uit cijfers en harde indicatoren, maar aangevuld worden met kwalitatieve informatie. Herkenning van de transparantie op de werkvloer is noodzaak.

5. Een belangrijk effect van bovengenoemde punten is dat het organisaties in staat stelt om te leren van transparantie. Nu wordt het vooral gebruikt om af te rekenen. Zo worden ‘zeer zwakke scholen’ nu gedreigd met korting op hun budget als ze niet beter gaan presteren, maar dit is juist een reden om strategisch gedrag te vertonen.

Om transparantie waardevol te laten zijn voor de prestaties in de publieke sector moet er een verschuiving in het denken over de aard van transparantie plaatsvinden. Alleen keihard afrekenen op basis van cijfermatige indicatoren werkt niet. Betekenisvolle, herkenbare en lokale transparantie waaruit lering getrokken kan worden zorgt uiteindelijk wel voor betere prestaties.

Stephan Grimmelikhuijsen is verbonden aan Overheid 2.0

Noot: Een deel van de vijf fundamenten is gebaseerd op een recent verschenen essay geschreven in opdracht van de Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid door Mirko Noordegraaf en Bas de Wit.

Dit artikel verscheen eerder in de Volkskrant.

  1. 1

    Punten 1 en 4 zeggen hetzelfde, meetbaarheid is beperkt mogelijk en bruikbaar. Waarom mag openheid niet benut worden om te vergelijken? De schrijver laat na betekenisvolle of herkenbare transparantie te verklaren. Wat is onherkenbare transparantie?

    In dit stuk mis ik de inzet van openheid tot verbetering van het resultaat. De nadruk ligt op de beperkingen, terwijl openheid juist een belangrijk demokratisch middel is, belangrijker dan stemrecht.

  2. 2

    Om maar met de deur in huis te vallen: daar gaan we weer.

    De populaire misvatting dat de overheid aan marktwerking onderhevig zou zijn, en dat de daar geldende regels en gebruiken voor iets als transparantie ook zouden gelden voor iets dat helemaal geen ene rooie rotmoer met marktwerking te maken heeft, of zelfs maar met marktwerking te maken zou kunnen hebben, of zelfs maar met marktwerking te maken zou MOETEN hebben.

    En dan doodvrolijk op merken dat de transparantie niet werkt.

    Je moet haast wel zo’n oliedomme Overheid Tweepuntnul adept zijn om daar in te trappen. Oh, wacht! Dit stukje -IS- van een OH TPN adept….

    Transparantie bij de overheid gaat in wezen over twee dingen. Echte transparantie. Daarmee bedoelen we de transparantheid van het besluitvormingsproces, de transparantie van wat onze overheid met ons doet, wil doen en gaat doen. De transparantie van de politiek, transparantie van wat we van elkaar weten, willen weten en horen te weten. Kortom, ik wil weten wat mijn overheid met mij en mijn gegevens doet. En waarom. En hoe. En wat dat kost.

    Ten tweede kunnen we doelen op de economische meetbaarheid van onze overheid. Wat doen ze nou allemaal, en hoe staan daarbij kosten en baten in verhouding tot elkaar. En dat heeft geen ene bal met marktwerking te maken: dacht je nu werkelijk dat ik met een retourtje van veertig euro naar één of andere stad ga die mijn paspoort tien euro goedkoper kan maken dan mijn dorp? Of dat ik mijn kinderen naar een school doe, vijfhonderd kilometer verderop, vanwege de meetgegevens?

    Zo werkt overheid niet. Wie zo wil werken vindt de hond in de pot, de kat in de zak.

    De meetbaarheid zou onze bestuurders instrumenten in handen moeten geven om dingen beter te doen. Mogelijk voor minder kosten. Maar ‘marktconform’ gaan werken? Laat me niet lachen.

    Gelukkig weet de schrijver van dit stukje het ook al: transparantie werkt niet. In ieder geval niet zoals het in de markt zou moeten werken. Nee, dat haalt je de koekoek.

    En gelukkig weet ‘ie ook waarom: de burger snapt het allemaal niet. De informatie is te complex. En die burger is bovendien niet eens rationeel ook. Je zou er de democratie van gaan afschaffen.

    Natuurlijk lulpraat van de bovenste plank. Als zaken goed en helder worden uitgelegd, en onderbouwd worden met de juiste cijfers, dan is dat óók transparantie. Zaken moeilijk en complex houden is ook een manier om die lastige burger buiten de deur te houden.

    Net als de media. Lastpakken, die de transparantie misbruiken voor hun eigen vuige en vaak commerciële doeleinden. Ik controleer even wie de schrijver is van het stukje, maar nee: het is niet Donner. Even voor alle duidelijkheid: misstanden worden veroorzaakt door de daders daarvan, niet door de pers die de misstanden signaleert. Zullen we dat even helder houden?

    Maar er is nóg een reden waarom transparantie niet werkt: de gecontroleerden gaan ‘strategisch gedrag’ vertonen. Ze gaan ontduiken, ze gaan sluipen, ze gaan… Gelukkig hebben we dan de media al afgeschaft, die dat zou kunnen constateren en aan de schandpaal nagelen. Maar dat mocht niet, hadden we net geconstateerd….

    Gelukkig heeft de schrijver ook nog nagedacht wat dan wél gewenste vormen van transparantie zijn.

    1. We moeten er niet zo veel van verwachten, burgers zijn dom. Dus behandel ze als zodanig, en serveer hapklare brokjes. Neem ze aan de hand, maar neem ze niet serieus.

    2. Transparantie is bepaald door lokale context. Oh ja: wat landelijk geldt, geldt hier niet. De situatie is anders. Zo doen we dat hier nou eenmaal niet. Of juist wel. Wij noemen dat geen corruptie. Andere plaatsen andere normen. Jaja.

    3. Transparantie wordt teveel gebruikt om controle uit te oefenen, en dat is kennelijk niet goed. We mogen het weten, maar we mogen niets doen. We moeten gaan overleggen en evalueren… Goh, wat een marktwerking toch maar weer.

    Nou ja, zo sukkelt het treintje nog een stukje verder….

    Ik hoop toch niet dat er veel van dt soort vage Overheid Tweepuntnul wauwelaars boven komen drijven bij de volgende verkiezingen. Ik ben net een beetje gewend aan de huidige ambtelijke wolligheid, ik heb geen zin om nu op G500 niveau gepiepeld te worden.

    En wat betreft mijn eerste opmerking over transparantie, de politieke en bestuurlijke transparantie, de besluitvormingstransparantie, daar geeft onze Tweepuntnul-ambtenaar niet thuis. Niet technocratisch genoeg. Té principieel. Iets te complex, zullen we maar zeggen

  3. 4

    De overheid zo transparant maken als ik zou willen is (a) te financieren uit vervangingsinvesteringen op oude softwarepakketten die tóch al vervangen moeten worden, (b) door invoering van open source software, die goedkoper te beheren en ontwikkelen is, en (c) een verandering in de houding van bestuur en ambtenarij: je moet open willen zijn.

    Kortom, op z’n ergst een relatief kleine investering in nieuw beleid, op z’n minst kostenneutraal, en op z’n best gaat het alleen maar opleveren.

  4. 5

    De quote die de rest van het artikel samenvat is inderdaad:
    Transparantie wordt te veel gebruikt om controle uit te oefenen.

    De schrijver heeft problemen met transparatie naar de burger toe, omdat die anders controle uit kan oefenen. Dat wordt serieus gepresenteerd als een probleem.

    Te triest voor woorden dit artikel.

  5. 6

    Mij lijkt dat de prestaties van overheidsorganen beoordeeld moeten worden door onze volksvertegenwoordigers.
    Een orgaan dat daarbij behulpzaam is is de Rekenkamer.

    De enige manier waarop overheidsorganisaties het goed doen is capabel management bij die organisaties, en capabel management is zeker niet hetzelfde als hoogbetaald management, in tegendeel, zo lijkt het steeds meer.

    Maar nu vastgesteld is dat onze volksvertegenwoordigers hoogst persoonlijk van de Betuwelijn een zoodje gemaakt hebben, wat moeten we dan ?

    Of de woningbouwverenigingen het nu altijd goed deden toen dat nog publiekrechtelijke instellingen waren weet ik niet, maar financiële ellende als nu die geprivatiseerde instellingen voor elkaar hebben gekregen kan ik me niet herinneren.

    De NS als staatsbedrijf was niet boven kritiek verheven, maar in mijn herinnering reden de treinen toen ’s winters wel.

    Wientjes pleitte voor meer capaciteit, intellect, in de politiek.
    Ik ben het volledig met hem eens.
    Reclame voor Diederik in de keuken doet me evenwel het ergste vrezen.

    En wat betreft de tandartsen, ik wacht maar met gaan tot de tarieven weer door de overheid worden vastgesteld.
    Geen behoefte aan handjeklap met een medicus.

    Evenmin heb ik zin ziekenhuizen met elkaar te gaan vergelijken.