Niet lui maar immoreel: hoe politici de ambtenarij framen

ONDERZOEK - door Jessy Hendriks, Koen Damhuis, Sjors Overman, eerder verschenen bij Stuk Rood Vlees

Kritiek van politici op de ambtenarij is van alle tijden. Maar de inhoud van die kritiek is aan verandering onderhevig. Publieke dienstverleners worden niet zozeer meer neergezet als lui, ministeries als inefficiënt en de overheid als traag. Vandaag de dag bekritiseren volksvertegenwoordigers ambtenaren vooral om hun morele opvattingen, hun (on)partijdigheid en hun (on)betrouwbaarheid. Dat is een significante omslag met mogelijk grote gevolgen voor de loyaliteit van ambtenaren, de aantrekkelijkheid van de overheid als werkgever en uiteindelijk het functioneren van de publieke sector.

Bijna een halve eeuw geleden bedachten Amerikaanse onderzoekers de term “bureaucracy bashing” om kritiek op de ambtenarij te beschrijven. De wetenschappelijke aandacht voor dit fenomeen groeide in de jaren tachtig, toen prominente politici als Thatcher en Reagan zich geregeld negatief uitlieten over de publieke sector en ambtenaren. Zij schilderden hen af als inefficiënt, lui en overbodig. Sinds die tijd lijkt kritiek op de overheid en haar medewerkers echter te verschuiven. Termen als luiheid en inefficiëntie staan niet langer centraal. In plaats daarvan wordt publieke dienstverleners (ideologische) vooringenomenheid of onbetrouwbaarheid verweten. Zo hebben politici het over ‘linkse leraren’, een ‘discriminerende belastingdienst’ of een ‘vooringenomen OM’. Wij hebben als een van de eersten systematisch onderzoek gedaan naar de wijze waarop politici over de ambtenarij spreken, zowel in negatieve zin als in positieve zin.

Om deze beeldvorming door politici in kaart te brengen, analyseerden we meer dan 70.000 tweets die 33 Nederlandse fractievoorzitters en partijleiders verstuurden in de periode 2017-2022. Daarbij gebruiken we het concept ‘bureaucratic framing’, waarbij bepaalde aspecten van een waargenomen realiteit worden belicht en benadrukt om zo een positief (‘praising’) of negatief beeld (‘bashing’) te schetsen van de ambtenarij.[1] Ook keken we op welk niveau van de overheid deze frames betrekking hebben: macro (overheid als geheel), meso (publieke organisaties en groepen ambtenaren) of micro (individuele ambtenaren). Ten slotte keken we naar de aard van de kritiek en complimenten. Geïnspireerd door het werk van Daniel Carpenter [2] onderscheidden we daarbij vier dimensies: 1. prestatie (doet men het werk effectief?); 2. moraliteit (doet men ethisch gezien het juiste?); 3. technisch (heeft men de benodigde kwaliteiten en expertise?); en 4. juridisch-procedureel (worden algemeen geaccepteerde procedures gevolgd?). Die benadering levert een aantal vernieuwende inzichten op.

Het bredere plaatje: publieke organisaties en negatieve framing

Allereerst blijkt dat van de drie niveaus die we onderscheidden, publieke organisaties overduidelijk de meeste aandacht krijgen van Nederlandse politici: 80 procent van alle 5.177 tweets waarin de overheid, publieke organisaties of publieke dienstverleners werden genoemd gaan over dit mesoniveau. Verder observeerden we veel meer framing in negatieve zin dan in positieve zin. Wat dat laatste betreft: vooral zorgorganisaties en hun ‘zorghelden’ zijn (met name gedurende de coronaperiode) positief neergezet. Hetzelfde geldt voor het ministerie van Defensie, waarvan politici het personeel waarderen wegens hun bereidheid om de vrijheid van de bevolking te beschermen met gevaar voor eigen leven. Organisaties als het RIVM, daarentegen, werden frequent negatief belicht, bijvoorbeeld door een gebrek aan transparantie te benadrukken.

Figuur 1. Percentage negatieve, neutrale en positieve berichten van Nederlandse politici over de ambtenarij per niveau (N macro = 608, N meso = 4158, N micro = 411).

Daar waar op macroniveau (de overheid in het algemeen) slechts 4,4% van de tweets positief zijn, stijgt dit percentage – zoals Figuur 1 laat zien – tot bijna 20% wanneer het gaat om individuele ambtenaren die worden geprezen voor hun werk. Met andere woorden: hoe specifieker het onderdeel van de ambtenarij, hoe positiever de framing is.  Dit laat onverlet dat we ook geregeld negatieve framing van individuele publieke dienstverleners observeerden, waarbij in sommige gevallen direct op de persoon werd gespeeld. Zo noemde Thierry Baudet Ernst Kuipers en Marion Koopmans ten tijde van de coronapandemie respectievelijk ‘Voldemort’ en ‘Eukalypta’.

Inzoomend: niet prestaties, maar moraliteit centraal

Interessant genoeg zijn we in alle tweets die we onderzochten, geen enkele uitspraak tegengekomen waarin ambtenaren werden beschuldigd van luiheid; al spreken politici in een aantal gevallen wel over de traagheid waarmee publieke actoren resultaat boeken. Ook de technische en juridisch-procedurele dimensies komen relatief weinig voor. Met andere woorden, zoals Figuur 2 laat zien: in de framing van publieke dienstverleners in Nederland gaat het slechts zelden om hun (on)bekwaamheid of het (niet) naleven van regels en procedures. Ook prestaties worden relatief weinig negatief benoemd. Positieve uitspraken draaien daarentegen wel vaker om prestaties, met name wanneer ambtenaren worden geprezen voor hun harde werk.

Figuur 2. Vier dimensies waarlangs Nederlandse politici de ambtenarij negatief en positief framen (N negatief = 1193, N positief = 700).

Het meest opvallend is dat uitspraken over moraliteit duidelijk domineren: meer dan de helft (52,3%, N=1893) van alle positieve en negatieve frames gaat over het morele kompas van de ambtenarij. Zoals Figuur 2 laat zien betreft dit zelfs 62,2% van alle negatieve tweets. Binnen die negatieve morele framing ligt de focus voornamelijk op onbetrouwbaarheid. Zo verweet Esther Ouwehand de overheid ‘willens en wetens’ het Programma Aanpas Stikstof (PAS) als truc te gebruiken om schaalvergroting toe te staan met alle gevolgen van dien. Positieve morele berichten gaan met name over de motivatie van ambtenaren, waarbij vooral het beeld van de onzelfzuchtige ambtenaar naar voren komt.

Conclusie

Op basis van ons onderzoek concluderen we dat het traditionele beeld van de luie ambtenaar plaatsmaakt voor een focus op het morele kompas van publieke dienstverleners. Dat is een groot verschil ten opzichte van onze eigen verwachtingen en van bestaande stereotyperingen over ambtenaren.  Deze bevindingen roepen vele vervolgvragen op over de omstandigheden waaronder deze frames tot stand komen en over de gevolgen ervan. Is dit bijvoorbeeld een gevolg van toenemend populisme, waarin graag gebruikgemaakt wordt van heuristieken ten koste van echte deskundigheid? Eerder onderzoek suggereert bovendien dat negatieve framing van de ambtenarij het welzijn van ambtenaren, de aantrekkelijkheid van werken in de publieke sector en de publieke opinie over de overheid negatief beïnvloedt. De relatie tussen ambtenaren en politici is tenslotte grotendeels gebouwd op loyaliteit naar het politieke primaat. Het ondermijnen van deze relatie kan negatieve gevolgen hebben voor die loyaliteit. Dit onderzoek kan daarom als startpunt dienen voor verdere verkenningen van het fenomeen ‘bureaucratic framing’, de voorspellers en de gevolgen.

Noten:

[1] gevolgd door tekst Caillier, James G. 2020. “Bureaucratic Bashing and Praising: What Effect Does It Have on the Performance Citizens Assign Agencies?” Public Organization Review 20(4): 685–701. https://doi.org/10.1007/s11115-020-00464-7.; Entman, Robert M. 1993. “Framing: Toward Clarification of a Fractured Paradigm.” Journal of Communication 43(4): 51–58. https://doi.org/10.1111/j.1460-2466.1993.tb01304.x.; Goffman, Erving. 1986. Frame Analysis, 2nd ed. York: The Maple Press.

[2] Carpenter, Daniel P. 2010. Reputation and Power. Princeton: Princeton University Press.

Over de auteurs:

Jessy Hendriks is docent-promovenda bij het Departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap (USBO) van de Universiteit Utrecht. Daar doet zij onderzoek naar het strategisch taalgebruik van politici over de ambtenarij.

Koen Damhuis is universitair docent bij het Departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap (USBO) van de Universiteit Utrecht. Zijn onderzoeksinteresses omvatten politieke communicatie, representatie, polarisatie en de steun voor radicaal rechtse partijen.

Sjors Overman is universitair docent bij de Universiteit Utrecht, departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap. Hij doet onderzoek naar goed bestuur, verantwoording en reputatie. Overman leidt een groot onderzoeksproject naar verantwoordingsbesef en emoties in de publieke sector.