ANALYSE - door Frans Hendriks
Raadgevend referendum exit?
De Eerste Kamer staat deze maand voor de vraag of ze kan instemmen met de intrekking van de Wet raadgevend referendum, die het korte tijd mogelijk heeft gemaakt om met een groot aantal handtekeningen een adviserend referendum af te dwingen over een parlementair aanvaarde, maar maatschappelijk betwiste wet.
Met één ervaring op zak – het veelbesproken Oekraïne-referendum – nam het kabinet-Rutte III zich voor het raadgevend referendum zo spoedig mogelijk weer af te schaffen. Over een verbeterd ontwerp voor het nationaal referendum werd niet gesproken. Een raadgevend referendum over de Intrekkingswet zelf werd onmogelijk gemaakt. De Raad van State oordeelde dat de constructie die de regering hiervoor bedacht ‘juridisch effectief’ is, maar zoals het SGP-Tweede Kamerlid Bischop terecht opmerkte: “juridisch effectief is nog niet juridisch netjes of juridisch heel goed.” Laat staan bestuurlijk heel goed of wijs.
Goed openbaar bestuur?
Sinds 2009 kent Nederland een code voor goed openbaar bestuur. Er zijn internationaal meer van zulke codes in omloop, maar deze is interessant omdat ze normen bevat die de rijksoverheid zelf heeft opgesteld. Ten minste vier van deze normen komen in de knel door de rigoureuze manier waarop het referendum thans wordt ingetrokken. Op vragen die Eerste Kamerleden hierover hebben gesteld heeft Minister Ollongren weinig overtuigend schriftelijk geantwoord.
Gebrekkige rechtvaardiging
Een eerste conflict doemt op rond de norm ‘legitimiteit’. De minister schrijft dat de Intrekkingswet niet in conflict is met geldende wet-en regelgeving, maar haar eigen code stelt dat legitieme beslissingen niet alleen ‘juridisch effectief’ moeten zijn maar ook “inhoudelijk en procedureel te rechtvaardigen.” Over de wankele argumentatie onder de Intrekkingswet is veel geschreven. Over het punt dat het raadgevend referendum niet geholpen zou hebben het vertrouwen in de politiek te herstellen (alsof dit het doel moet zijn van zo’n corrigerend instrument). Over het bindend-correctief referendum dat als opstap uit beeld zou zijn verdwenen (alsof dit een noodzakelijk voorland is). Over het vermeende gebrek aan steun voor referenda (blijkt niet uit bevolkingsonderzoek). Over de verwachtingen die niet waar gemaakt zouden zijn (van wie dan?). En de verwarring die zou voortvloeien uit een adviserende referendumuitslag (de uitslag van Tweede Kamerverkiezingen is ook niet meteen eenduidig, en bij het Wiv-referendum bleek dat een adviserende uitslag ook ruimte geeft voor subtiele aanpassingen).
De kiezer heeft niks in te brengen
Een volgende norm waarmee de Intrekkingswet schuurt is ‘participatie’, volgens de code goed bestuur ‘het betrekken van burgers en belangrijke partijen bij het vormen of bijstellen van beleid’. Over het fundamentele punt dat burgers vooraf niks konden zeggen en achteraf niks kunnen zeggen over het intrekken van een democratisch recht stapt de minister simpelweg heen in haar schriftelijk antwoord op Eerste Kamervragen. In de campagne voor de Tweede Kamerverkiezingen stelde geen enkele partij voor het referendum af te schaffen. Partijen die tot dan een welwillende houding ten aanzien van het nationaal referendum hadden tentoongespreid kregen zelfs een ruime meerderheid. Door een referendum over de intrekkingswet uit te sluiten geeft de regering de burger ook achteraf geen mogelijkheid hierover zijn stem te laten horen.
Verantwoording aan de samenleving ontbreekt
Door de intrekkingswet niet-referendabel te maken ontneemt de regering de samenleving niet alleen een participatiemogelijkheid, maar het politieke bestuur ook de mogelijkheid om aan de burgersamenleving uit te leggen waarom het referendum haar uit handen genomen moet worden. Dit raakt een derde standaard, ‘verantwoording’, de bereidheid ‘zich ruimhartig jegens de omgeving te verantwoorden.’ De minister schrijft dat ze zich ruimhartig verantwoordt in het parlement, maar het is juist de burgersamenleving die met de afschaffing van het referendum iets kwijtraakt en dus iets uitgelegd zou mogen krijgen. Stond haar democratisch kompas op verantwoording dan zou de regering een volksstemming hierover niet uit de weg gaan maar juist opzoeken. Heeft de regering geen vertrouwen in het eigen verhaal, of niet in de kiezers?
Lerend vermogen ondergeschikt
Een vierde norm die in de knel komt is ‘lerend vermogen’, ofwel ‘het vermogen te leren van fouten en andere ervaringen.’ De regering Rutte III heeft na één ervaring – het Oekraïne-referendum – besloten dat het nationaal referendum moest verdwijnen. Zonder lering te trekken uit nieuwe ervaringen (onder andere met het meer geslaagde Wiv-referendum) en zonder de evaluatie van de referendumwet en het advies van de Staatscommissie af te wachten, kapt de intrekkingswet op rigoureuze wijze een collectief leerproces af dat juist op stoom begon te komen, en daadwerkelijk tot iets had kunnen leiden als het wat langer was volgehouden. De grote kennisachterstand die Nederland kende op het punt van referenda begint snel te slinken. Ideeën over een beter corrigerend referendum stapelen zich op.
Genoeg redenen, zou men zeggen, voor een Eerste Kamer die zich ‘Chambre de réflection’ noemt om in te grijpen, om ten minste een referendum over het nationaal referendum als mogelijkheid overeind te houden. Als zoiets innovatief wordt georganiseerd, met ruimte voor creatief debat, vooraf en achteraf, kan het collectief leerproces wellicht toch nog een slag verder worden gebracht. Als de politieke analisten echter gelijk hebben – en de politieke duimschroeven allang zijn aangedraaid en de politieke transacties al waterdicht zijn afgesloten – zal de Eerste Kamer net als de Tweede Kamer gewoon akkoord gaan, zo nodig met de kleinst mogelijke meerderheid.
Naar averechtse effecten
Nu zullen sommigen denken: het is misschien niet zo sterk onderbouwd en niet zo netjes aangepakt, maar het resultaat is wel goed – als we het referendum afschaffen halen we het populisme de wind uit de zeilen en wordt het politiek systeem van een bedreiging verlost. Het zou weleens omgekeerd kunnen uitpakken: de bijtende systeemkritiek krijgt brandstof voor jaren en het politiek systeem verliest een kans op revitalisering van buitenaf.
Het huidig ontwerp kan op veel punten nog worden verbeterd, maar in het mobiliseren en kanaliseren van tegenwicht van buitenaf doet de aanwezigheid van een corrigerende referendumoptie wel wat het Nederlandse systeem nodig heeft: bestuurders en beleidsmakers scherp houden op onderwerpen in hun dode hoek. Met het niet verbeteren maar rigoureus afschaffen van het raadgevend referendum zal de populistische uitdaging niet verdwijnen én niet worden benut. Legitieme zorgen van bevolkingsgroepen die de weg naar de diplomademocratie minder goed weten te vinden krijgen nog steeds geen fatsoenlijk ventiel voor gereguleerd stoom afblazen en tegengas geven. De gekozen burgemeester – waarvoor het referendum heet te zijn ingeruild – zal die functie niet kunnen vervullen.
Dit artikel verscheen eerder bij het Montesquieu Instituut.
Frank Hendriks is hoogleraar bestuurskunde aan Tilburg University en fellow van het Montesquieu Instituut. Hij is gespecialiseerd in democratisch bestuur en deed vergelijkend onderzoek naar verschillende referendumculturen.
Reacties (9)
Vgl. de afschaffing van de dividendbelasting
‘Democratie’ komt niet verder dan het gebeuren onder de glazen stolp.
Jammer dat het referendum over de orgaandonatiewet niet doorgaat.
@1: “Jammer dat het referendum over de orgaandonatiewet niet doorgaat.”
Het onderwerp óf het referendum(!) leeft blijkbaar niet erg onder de bevolking. Ik begreep dat de roze roeptoeters zelfs niet eens de helft van de benodigde (elektronische) handtekeningen bijeen wisten te verzamelen onder hun eigen publiek (dat toch ruim voldoende voor handen is; naar eigen zeggen hadden ze op één ochtend 3 miljoen unieke pageviews). Dan mag je wel stellen dat er dus totale desinteresse voor heerst.
Het is allemaal staatsrechtelijk erg lelijk, en laf. Het kind wordt nu met het badwater weggegooid. Maar het zou al helpen als het badwater niet zo vies werd, omdat Geenstijl erop staat om te schijten, braken en te pissen in de teil, nog vóórdat het kind erin gaat.
Ware democraten zijn misschien dun gezaaid in de Tweede Kamer of vak K. Ze zitten echter ook niet op de roze burelen! Maar wie van die twee instanties vertrouw je de wetgeving van ons land toe?
Dat gezeur over ‘ware democraten’. In Nederland hebben wij een parlementaire democratie, referenda zijn een vorm van directe democratie. Nu zeg ik niet dat de ene vorm niet zou passen bij de andere, maar een parlementaire democratie is ook gewoon een democratie, ook een ware, maar anders vormgegeven. Enkel voorstanders van referenda kwalificeren als ‘ware democraten’ is slechts geborrel uit de onderbuik en duidt eerder op een ernstig gebrek aan kennis hoe onze staatsvorm is ingericht dan op een inhoudelijk argument, aangezien het al een volstrekt verkeerde aanname betreft.
De Speld raakt weer eens de kern van het debat: https://speld.nl/2018/06/13/vrouw-heeft-altijd-meer-gehad-met-oekraiense-handelsverdragen-dan-met-haar-eigen-organen/
@4
Aangezien ik die term hier gebruikt had, voel ik mij aangesproken. Maar dan begrijp je me verkeerd (en ik erken daar mijn aandeel in) Ik bedoel met ‘ware democraten’ helemaal niet voorstanders van referenda. Die vind je namelijk wèl ‘op de roze burelen’, terwijl ik die ook typeer als onware democraten. Nee, het gaat om het respectvol omgaan met andersmans mening en (dus) de juiste wegen belopen. In vak K hebben ze dat niet: zie de bespreking van de gebrekkige onderbouwing van het afschaffen van referenda in #0. Referenda zijn een onding geworden, daarom moeten ze weg, niet vanwege de povere redenen die Ollongren noemt. In de Tweede Kamer hebben ze dat respect nauwelijks: ze accepteren de gebrekkige uitleg, ook al weten ze dat het eigenlijk om die andere reden te doen was, maar daar hebben ze geen probleem mee. En de redactie van Geenstijl? Die heeft sowieso schijt aan bijna alles en iedereen, en ze hebben met zowel de organenwet als de Oekraienewet duidelijk gesteld dat het ze eigenlijk om iets anders te doen was (EU en referendumwet respectievelijk).
@3: Je overschat de rol van GS in deze affaire. Het gaat hier om een bewuste keuze van partijen die het referendum nooit hebben zien zitten en een partij die graag plaats nam in de regering en inzag dat de stap naar het correctief referendum nooit gehaald zou worden.
@6: Heeft er dan niemand respect voor de mening van de burgers?
@7
Sorry, ik vind je naïef. Enorm naïef. Vooral als je zegt dat ik GS overschat. Geenstijl, die een minister tot aftreden dwong, omdat ze het gezuig van de interviewer zat was en zweeg, waarna iedereen die een beetje mee wou doen in Kamer, kabinet of een grote gemeente ‘mediatraining’ kreeg, om de GS-hoernalistiek te appeasen. En wat houden we er aan over? Politici die hun kaarten nog dichter bij hun borst houden, maar lekker kunnen lullen als ze een geheel irrelevante vraag krijgen als: “Heb je nog geneukt?” Geenstijl, een bereik van 500.000 (2015) tot bijna 2 miljoen (12-2016) unieke bezoekers per maand, 130.000 fans op Facebook, 85.000 volgers op twitter. Schrijf ‘negert’, ‘kudt’ of ‘deaud’, ‘reaguurder’ of ‘weggejorist’, en iedereen weet wat je bedoelt, zelfs al kom je zelf niet dagelijks, of maandelijks op GS. Welk ander blog, nieuws- of opiniemedium kan dáárop bogen, dat het het jargon van een subcultuur zó bekend maakt. En wou je ontkennen dat ’s Neerlands eerste raadgevende referendum niet van de grond was gekomen zonder GS? Ik kan GS alleen overschatten, als ik zou zeggen dat kabinet en Kamer hun marsorders van de roze burelen krijgen, maar ze houden altijd wel een paar media in hun perifere zicht. En ja: GS zit daartussen.
En jij kunt wel doen alsof je bezig met een realiteit waarin dit gaat over ‘een bewuste keuze van partijen die het nooit hebben zien zitten en een partij die graag plaats nam in de regering en inzag dat de stap naar het correctief referendum nooit gehaald zou worden.” En binnen een bepaald kader is het waar, het kader dat alleen kijkt naar officieel gevestigde en zelftoegegeven politieke actoren. Maar ga je eens afvragen: waarom ging die partij ‘inzien’ dat het correctief referendum onhaalbaar was? Het aantal zetels van de D66 nam toe van 12 naar 19, Groenlinks -mede-indiener- ging van 4 naar 14, en er was zelfs een nieuwkomer (FVD), die -op zijn manier- democratische vernieuwing tot zijn speerpunt maakte. Hoezeer GL of D66 een hekel hebben aan andere issues van FVD, op dát punt was er prima samenwerking mogelijk (overigens ook met PVV, die eerder ook vóór referenda stemde).
Nee, ‘formeel’ kan je zeggen dat ‘de wetgever oordeelde dat de Wet Raadgevend Referendum niet het doel bereikte dat beoogd werd met de aanneming van de wet.’ Met wat minder gebakken aardappels in de mond: we hebben het allemaal, samen, verkloot, door legitimiteit te geven aan de GS-campagne, door toe te staan dat buitenlandse bronnen propaganda verspreidden, en we hebben die propaganda gelegitimeerd. Heb ik dat gedaan? Heb jij -Jos van Dijk- dat gedaan? Nee, maar wat wij deden, het mocht niet baten.
6 jaar geleden was het vrij duidelijk dat Max Molovich’s Gewoon NL een farce was, een karikatuur van een populist. Jos Kuintjes zou tegenwoordig echter niet misstaan in de Tweede Kamer, en je zou haast verlangen naar zo’n gezapige allemansvriend, want hij was in ieder geval een goedzak. Geen gezwam over ‘homeopathische verdunning’ en leugens zou je hem kunnen vergeven; bovenal leek hij mensen te willen verenigen, niet tegen elkaar uit te spelen. Donald Trump zou naar eigen zeggen iemand neer kunnen schieten in een chique winkelstraat, dat was Kuintjes helaas niet gegund. We hebben niks meer van hem gehoord nadat hij zijn lokale stembureau met stront heeft besmeerd (“ZAK GEWOON IN DE STRONT MET JE KUT NL!”)en afgevoerd werd. Zijn teleurstelling in Max was voelbaar, achter zijn niet-registratie van zijn Partij zat geen cultuurmarxistisch complot, hoogstens Camiel.
Referenda zouden hoe dan ook brisant zijn geweest. Maar we hebben onze relatie met medestanders, bondgenoten, EU-leden op het spel gezet met een oneigenlijk referendum over één of ander ‘handelsverdrag+’. “Zeg Nederland, ga maar pre-cies op deze plaats staan, en mik maar op dat grote vel papier met ‘Oekraiene’ erop. (Vooral niet achter het papier proberen te kijken, daar zitten Juncker en Verhofstadt nietsvermoedend.” Jij (of was het Steeph?) hebt lang betoogd dat we het moeten leren, omgaan met referenda. Maar we zijn volwassenen, en we hadden het meteen goed moeten doen, dát is echter -helaas- de les die we hebben geleerd. Misschien dat we over een paar decennia -hopelijk goedschiks!- de aan ons toevertrouwde democratische instrumenten op hun waarde kunnen schatten en niet meteen misbruiken.
Jos Kuintjes voor MinPres!
Meneer Hendriks heeft gelijk en verwoordt het netjes. Iets té netjes misschien:
De werkelijkheid is erger. De regering kan erop vertrouwen dat de kiezers in referenda afrekenen met genomen besluiten, omdat die in strijd zijn met de beloftes die voor de verkiezingen werden gedaan. Het intrekken van de referendumwet zelf zou daarop geen uitzondering zijn geweest, en daarom werd een referendum daarover geblokkeerd.
Mooier kunnen we het niet maken: de regenten vinden dat de kiezers na de verkiezingen hun mond moeten houden en zich bij de volgende verkiezingen gewoon opnieuw knollen voor citroenen moeten laten verkopen.
Waarom werd dat referendum dan überhaupt een wet, vraag je je af? Ook dat was een worst die bedoeld was voorgehouden te worden, maar niet geconsumeerd, met praktisch onneembare hordes (w.o. 300 duizend handtekeningen binnen een paar maanden en een forse opkomstdrempel). Het was te danken aan het activisme en de creativiteit van GeenStijl dat het toch lukte een referendum af te dwingen. Het nog verder verhogen van de drempels zou al te opzichtig zijn geweest, en daarom moest het referendum in z’n geheel weg, zogenaamd omdat het niet aan de verwachtingen voldeed. Inderdaad: men verwachtte dat het instrument nooit zou worden gebruikt.