ESSAY - van Naomi Woltring, eerder verschenen in het themanummer van idee-magazine (tijdschrift voor het sociaal-liberalisme) over marktmacht (april 2021)
Als een partij iets wil doen aan ‘marktmacht’, is het goed om te leren van het verleden. Geïnspireerd door neoliberaal denken, poogde D66 in de paarse kabinetten ‘Nederland kartelparadijs’ in de jaren negentig open te breken met een nieuwe mededingingswet, deregulering, privatisering en betere wetgeving. Concurrentie als wapen tegen marktmacht. Inmiddels weten we dat de architecten van het marktwerkingsbeleid naïef waren over de maakbaarheid van de markt. Het debat over de woningnood kan een keerpunt zijn.
In zijn beroemde boek Capitalism and Freedom stelt Milton Friedman dat competitief kapitalisme een voorwaarde is voor politieke vrijheid. Hoe groter de sfeer van de markt, hoe groter de sfeer waar keuzes gemaakt kunnen worden zonder politieke dwang en zonder dat een minderheid in het gedrang komt. ‘Unanimiteit zonder conformiteit’ noemde hij dat. En hoewel hij erkende dat machtsconcentraties op de markt ook vrijheid konden ondermijnen, achtte hij de risico’s daarvan minder groot dan een overheid die dat soort machtsconcentraties wilde voorkomen of bestrijden.
Friedman is natuurlijk de bekendste neoliberaal van allemaal. Neoliberalisme is de ideologie die uitgaat van persoonlijke vrijheid die het beste bereikt kan worden door de markt zo groot mogelijk te maken en concurrentie te stimuleren. De overheid heeft hierbij als taak de markt mogelijk te maken. Bovendien moet de overheid zo veel mogelijk ‘marktconform’ beleid voeren. Afhankelijkheid van de verzorgingsstaat moet zo veel mogelijk worden beperkt, bijvoorbeeld door het stimuleren van eigen woningbezit.
Lange neoliberale traditie
Wat nog te weinig onderkend wordt, is dat Nederland ook een lange neoliberale traditie kent. De wortels daarvan liggen bij industriëlen die een uitgebreid stelsel van sociale zekerheid wilden voorkomen en zich daar georganiseerd tegen verzetten. Zij zochten aansluiting bij het internationale neoliberale netwerk Mont Pèlerin Society, dat na de Tweede Wereldoorlog ontstond. Nederlandse neoliberalen waren, in de woorden van historicus Bram Mellink, ‘politici zonder partij’. Ze zochten na de Tweede Wereldoorlog hun invloed via bestaande politieke partijen en probeerden daar een neoliberale omwenteling te bewerkstelligen.
Veel invloedrijker nog was het neoliberalisme via het ambtelijk apparaat. In de jaren vijftig vormden neoliberale opvattingen de basis voor loonmatiging en export georiënteerd beleid. Die neoliberale overtuigingen verklaren ook de late opkomst van de Nederlandse verzorgingsstaat. Op het ministerie van Financiën kreeg het monetarisme, de overtuiging dat de centrale bank onafhankelijk moet zijn en dat die inflatie moet drukken, onder druk van de economische crisis eind jaren zeventig de overhand, gepersonifieerd door topambtenaar Frans Rutten (VVD). En in de jaren tachtig kreeg het geloof dat de overheid klein moest zijn, en zichzelf moest binden aan financiële spelregels, steeds meer voet aan de grond. De economische theorie van social en public choice won onder economen en topambtenaren aan populariteit. Volgens deze theorie zouden politici alleen hun eigen herverkiezing willen bewerkstelligen, en daarom nooit echt kunnen bezuinigen, en ministeries zouden allemaal op de hand van ‘pressiegroepen’ zijn – woningbouwcorporaties zouden bijvoorbeeld de dienst uitmaken op VROM.
In de jaren tachtig culmineerden deze neoliberale theorieën in kritiek op de ‘overvraagde’ staat, die onmachtig en log zou zijn. De ‘stagnerende’ verzorgingsstaat werd steeds meer gezien als veroorzaker van economische problemen dan als oplossing daarvoor. De overheid moest gaan dereguleren en marktwerking en concurrentie bevorderen. Alleen zo kon de economische dynamiek versterkt worden, kon de economie weer groeien, konden meer mensen aan een baan komen en konden de lasten van de verzorgingsstaat verminderen.
Voor Ad Geelhoed (PvdA), topambtenaar op het ministerie van Economische Zaken onder minister Hans Wijers (D66) tijdens Paars I, werd het bevorderen van marktwerking het belangrijkste criterium voor wetgevingskwaliteit. Keynesiaanse vraagstimulering maakte zo plaats voor aanbodstimulering (loonmatiging, deregulering), geïnspireerd door beleid uit de jaren vijftig. Geelhoeds ambtenaren op het ministerie van Economische Zaken definieerden marktwerking als de intensiteit van concurrentie. Ter bevordering van marktwerking in nutssectoren werden staatsbedrijven geprivatiseerd of verzelfstandigd, en in allerlei sectoren – van taxi tot loodswezen, van notarissen tot benzinepomp – werd meer marktwerking ingevoerd. Daarnaast werden concurrentiebeperkende maatregelen vervangen door maatregelen ter bevordering van mededinging en een gelijk speelveld. Om marktwerking te bevorderen moest de overheid een marktmeester worden die de verkeersregels van concurrentie streng bewaakte en kartelvorming en monopolievorming bestreed. Dat zou voorkomen dat de privatisering van publieke monopolies zou leiden tot het vervangen van staatsmacht door marktmacht van enkele grote bedrijven. Daarom brachten staatssecretaris Yvonne van Rooy (CDA) onder Lubbers II en III en minister Hans Wijers tijdens Paars I de Mededingingswet in lijn met Europese standaarden (van misbruikstelsel naar verbodsstelsel). Toezicht op deze markten werd zo veel mogelijk buiten politieke besluitvorming geplaatst en uitbesteed aan de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa).
Duurzame marktordening
In Nederland was niet het neoliberalisme van Friedman het meest invloedrijk. Zoals elke ideologie kent ook het neoliberalisme verschillende stromingen. Een belangrijk twistpunt onder neoliberalen was de vraag of de staat monopolies moest bestrijden of niet. Volgens de hierboven aangehaalde Friedman was dat niet nodig, want monopolies zouden onder de druk van creatieve destructie door nieuwkomers vanzelf verdwijnen en staatsingrijpen was veel bezwaarlijker. Duitse neoliberalen uit de ordoliberale traditie en de Geneefse traditie keken daar anders tegenaan. Volgens de Duitse ordoliberaal Ludwig Erhard ontleende de overheid haar legitimiteit aan het bevorderen van marktwerking en de Geneefse neoliberalen wilden de markt omheinen – buiten de politieke invloed plaatsen – middels handelsverdragen, wetgeving en internationale tribunalen.
In Nederland werd, mede onder invloed van Ad Geelhoed, de Duits-Geneefse benadering dominant. De overheid moest voor een duurzame marktordening zorgen en eventuele overheidsinterventies moesten zoveel mogelijk marktconform zijn. Kartels moesten worden aangepakt omdat dat voor economische dynamiek zorgde en dat zou voor banen zorgen, waardoor mensen minder afhankelijk werden van de stagnerende verzorgingsstaat. Dat zou ook de publieke uitgaven drukken, wat goed was voor de openbare financiën (het verlagen van de staatsschuld en het inperken van de uitgaven aan sociale zekerheid) – wat uiteindelijk ook weer goed was voor de internationale concurrentiepositie. De Nederlandse naoorlogse corporatistische marktordening, waarbinnen ruimte was voor politieke afwegingen (‘wikken en wegen’ van het algemeen belang), werd met de Mededingingswet van 1998 vervangen door Europa-proof mededingingsregels uit de Duits-Geneefse traditie, waar besluitvorming buiten de democratische arena viel, gejuridiseerd en gedepolitiseerd. Ter bestrijding van marktmacht werd publieke macht ontdemocratiseerd.
Marktconform woonbeleid
Het marktmacht-argument werd ook gebruikt om onderdelen van de verzorgingsstaat in te perken. In 1989 bepleitte staatssecretaris van volkshuisvesting Enneüs Heerma (CDA) meer eigenwoningbezit en marktconform woonbeleid. Onder druk van criteria van de Economische en Monetaire Unie (EMU; de eurolanden) en steeds hogere uitgaven werden in 1995 de woningbouwcorporaties financieel verzelfstandigd. Zij behielden hun sociale taak, maar moesten vooral ook ondernemende marktactoren worden. In 2000 verscheen het rapport Corporaties tussen vangnet en vrijhandel waarin gepleit werd voor een level playing field voor de woningcorporaties. Zij hadden oneigenlijk voordeel op de markt vanwege belastingvrijstellingen vanwege hun sociale doelstelling. Hun ‘Robin Hood-model’ – geld verdienen aan dure woningen om te besteden aan goedkopere sociale woningbouw – werd onwenselijk geacht, want dat was oneerlijke concurrentie. Weer een paar jaar later moesten corporaties een heffing gaan betalen om het opknappen van ‘Vogelaarwijken’ te bekostigen en kwam onder Europese druk een inkomensgrens voor de sociale huursector tot stand om voor zo’n gelijker speelveld te zorgen.
Terwijl de sociale huursector kromp, de huren stegen (meer marktconform werden), de uitgaven aan de huursubsidie dus ook en de corporaties sociale huurwoningen verkochten, stegen ook de huizenprijzen, de hypotheekschuld, de hypotheekrenteaftrek (subsidie op koophuis) en de omvang van de garanties die de overheid daar via de stichting Nationale Hypotheek Garantie (NHG) op gaf. De overheidsuitgaven verschoven zo van sociale huur naar koop, van publiek naar privaat, van anticyclisch naar procyclisch. Je zou het met Colin Crouch privatized keynesianism kunnen noemen. [1]
De marktwerkingsoperaties leidden al in de jaren negentig tot een fikse discussie over het marktwerkingsbeleid. De Volkskrant maakte economen van Economische Zaken en Financiën uit voor ‘markt mafia’. De gelaakte economen reageerden met beschouwingen over de wenselijkheid van depolitisering en ontideologisering van het debat, want markten waren slechts een middel voor publiek te bepalen doelen. En ja, natuurlijk was goede marktwerking ook een doel op zich want het zorgt voor welvaart, groei en dynamiek. Maar economen kunnen doel en middel prima uit elkaar houden, en de politiek moest zich niet bemoeien met het middel maar met de doelen en de waarden. Dan kunnen economen berekenen hoe we daar het efficiëntst en optimaalst uitkomen. Toch vond de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) het in 2000 nodig om te waarschuwen dat publieke belangen geborgd moesten worden – en dat marktwerking daar een middel voor kan zijn.
Inmiddels weten we dat de architecten van het marktwerkingsbeleid naïef waren over de maakbaarheid van de markt. Wie de staat ziet als marktmeester, mist dat er bedrijven zijn die machtiger zijn dan mededingingsautoriteiten en staten, die zelf politieke actoren zijn, die lobbyen en dreigen, die meeschrijven aan wetten en mededingingsboeten gewoon incalculeren. Denk aan Shell, denk aan de techgiganten. Beleid dat ‘marktmacht’ moest breken om competitie te bevorderen en consumenten meer vrijheid te geven, resulteerde bovendien in fusies en overnames (en dus steeds grotere bedrijven met meer macht). En bij de privatiseringen van het openbaar vervoer, die moesten leiden tot meer keuzevrijheid, leidde het beëindigen van publieke zeggenschap juist tot méér marktmacht van bijvoorbeeld buitenlandse staatsbedrijven die concurreren om het uitvoeren van publieke voorzieningen hier. Bovendien is het frappant dat het volgens economen ‘neutrale’ instrument van marktwerking in de praktijk van het woonbeleid vooral ten goede is gekomen aan mensen die op het juiste moment een huis kochten, aan mensen met een dikke bankrekening of een forse overwaarde op hun huis. Voor anderen is er steeds minder te kiezen.
Woningnood als kantelpunt
Overtuigde marktdenkers zullen pleiten voor nog betere competitiewetgeving, strikter anti-kartel en anti-trustbeleid. Maar daarvan hoeven we weinig heil te verwachten. Partijen als D66, PvdA, GroenLinks en SP proberen al jaren binnen de in de jaren negentig geschapen kaders sociaal en groen beleid te voeren, bijvoorbeeld door voorwaarden over het ‘passend toewijzen’ van huurwoningen te stellen aan woningbouwcorporaties, door te eisen dat verduurzaming van sociale huurwoningen niet leidt tot hogere huren. Natuurlijk, er zijn successen, maar het lost het probleem niet op. Een alternatief zou zijn om het geloof in de markt als middel én doel tegen het licht houden en huisvesting als publieke taak in ere herstellen. Waarom elke paar jaar weer die bureaucratische werkverschaffing van aanbestedingen waarin meestal alleen de grote partijen succesvol kunnen zijn?
Het debat over de woningnood kan wat dat betreft een keerpunt zijn. Als er de afgelopen jaren een ding duidelijk is geworden, is het dat de markt de woningnood niet oplost. Het succes van het economisch beleid van de jaren negentig waarin vastgoed de motor van stedelijke economische groei moest worden, heeft zichzelf ingehaald. Dat geldt ook voor de marktconforme huren die mede gebaseerd worden op de WOZ-waarde en vervolgens gecompenseerd worden met huurtoeslag. Beleid dat gericht is op het steeds verder verruimen van de financieringsruimte deed de prijzen alleen maar verder stijgen en zorgt niet voor meer woonruimte. Op de vastgoedmarkt neemt de marktmacht van grote bedrijven en eigenaren toe: van de Prins Bernhards en Van Haga’s van deze wereld; van buitenlands vastgoedfondsen; van banken. Het rendement op vermogen zoals vastgoed is immers veel groter dan de economische groei, nog los van de vraag bij wie die groei terecht komt.
Als kapitaal zó tendeert naar concentratie, dan lijkt het bevorderen van concurrentie nu niet het meest geëigende ordeningsmechanisme voor de vastgelopen woningmarkt. In marktwerking kun je niet wonen en in concurrentie ook niet. Het belasten van grondbezit helpt wél. Die extra belastingopbrengsten kunnen bovendien goed worden gebruikt voor het bouwen van nieuwe woningen. Veel ambtenaren die het ministerie van Volkshuisvesting van voor de brutering en van voor het afschaffen van de contingenten (de te bouwen woningen die gemeenten toegewezen kregen) meemaakten, leven nog. Zij kunnen vertellen hoe je dat doet, als overheid voor extra woningen zorgen.
En – wild idee – laten we dat nu eens niet aan ‘de marktpartijen’ overlaten, maar laten we bewonerscoöperaties en woningbouwverenigingen een voorkeurspositie geven bij de uitvoering. Of – nóg verdergaand plan – laten we gemeentelijke woningorganisaties oprichten. En – heilig huisje – laten we de nationale en Europese mededingingsregels, die daarmee overtreden worden, vervangen. Want daar zijn ze hard aan toe.
[1] Crouch, C (2009).‘Privatised Keynesianism: An Unacknowledged Policy Regime August’ in: British Journal of Politics & International Relations 11 (3).
Naomi Woltring doet onderzoek naar de invloed van neoliberalisme op de Nederlandse verzorgingsstaat aan de Universiteit Utrecht. Ze is kandidaat voor de Eerste Kamer namens de PvdA. Onlangs was ze te zien in Andere Tijden over wonen, De Vinex-wijk: het huis als verdienmodel (vanaf 24:35).
Idee-magazine is de periodieke uitgave van de Mr. Hans van Mierlo Stichting, het wetenschappelijk bureau van D66. Wij danken de auteur en de redactie voor hun medewerking.
Dit artikel is onderdeel van de Sargasso serie Een ander kapitalisme.