Hoe de koning in de regering kwam

Vandaag een analyse van het Montesquieu Instituut naar aanleiding van de recente ophef over de rol van de koningin in de regering. Het stuk staat ook op zijn blog.

In 1917 promoveerde de latere filosoof van de calvinistische ‘wijsbegeerte der wetsidee’, Herman Dooyeweerd, aan  de Vrije Universiteit op een staatsrechtelijk proefschrift over de ministerraad (1). Daarin leverde hij een analyse van het ontstaan en de betekenis van de ministerraad, waarbij zowel historisch als rechtsvergelijkend grondig werk werd geleverd. Omdat het proefschrift over de ministerraad ging, moest het onvermijdelijk ook gaan over de koning en zijn rol in het staatsrecht.

In de Grondwet van die jaren werd immers helemaal niet over een ministerraad gesproken, noch over de regering maar enkel over ‘de Koning’. Die term duidde op de persoon van de koning en, bij voorbeeld, zijn erfopvolging. Hij duidde ook op de regering, formeel door de koning uitgeoefend. Zo had Thorbecke het in 1848 geformuleerd, of liever laten staan, in de Grondwetstekst. Niet zo’n wonder want ook in de landen om ons heen vielen begrippen als ‘koning’ en ‘regering’ samen.

Het bestaan van de ministerraad als een afzonderlijk instituut werd door Thorbecke als het ware ontkend. Niet in de praktijk overigens, want juist hij gaf aan de ministerraad zelfstandige betekenis door het reglement van orde ervan te vernieuwen (in 1851) en daarin op te nemen dat de ministerraad bij meerderheid zou beslissen en alleen zijn meerderheidsadvies aan de koning zou voorleggen ter ondertekening. De keuzevrijheid van de koning werd verregaand beperkt.

Niettemin hield Thorbeckes Grondwet de fictie staande dat er slechts een koning was, die beschikte over een aantal door hem aan te wijzen adviseurs. Dat die adviseurs meer en meer beslisten en niet de koning bleef aldus verborgen. In de Belgische Grondwet is het altijd zo gebleven. Het merkwaardige gevolg daarvan is geweest, dat de koning geleidelijk materieel uit de regering werd verwijderd. Als in die Grondwet over de Koning wordt gesproken als instituut, gaat het over de regering en dus helemaal niet meer over de persoon. Zo is het vrijwel overal gegaan.

Niet in Nederland. Dooyeweerd ontwikkelde de op zichzelf reële stelling dat ‘de regering’ een tweeledig instituut was, bestaande uit de Koning enerzijds en de ministerraad anderzijds. In zijn realistische doctrine maakte hij de Koning tot deel, lid als het ware, van de regering met de ministerraad als het andere lid. Het praktische verschil met België en andere staten was gering, de staatsrechtelijke formulering was echter een meer realistische.

Latere staatsrechtbeoefenaren zouden niet alleen Dooyeweerds doctrine overnemen, maar die ook zien als een waarborg voor adequate uitoefening van de ministeriële verantwoordelijkheid. Onder de leerlingen van Dooyeweerd bevond zich ook A.M. Donner i, na 1945 zelf hoogleraar staatsrecht aan de VU. Via Donner zou de doctrine zijn weg vinden naar de tekst van de Grondwet van 1983, waarin art.42 de term ‘regering’ in plaats van ‘Koning’ introduceerde en vastlegde dat de regering bestond uit Koning en ministers. Zo is in Nederland, eerst in het spraakgebruik en later in de Grondwet, de unieke situatie ontstaan dat de Koning deel is van de regering. Dat is nergens anders het geval.

Donner heeft dit, buiten de overige leden van de naar hem en Cals i genoemde Staatscommissie voor de Grondwetsherziening i (1967-1971) om, in het eindrapport van de commissie doen opnemen. Regering en parlement namen later de formulering over. Het is overigens waarschijnlijk dat Donner dat heeft gedaan in nauw overleg, niet zozeer met koningin Juliana als wel met de staatsrechtelijk beter onderlegde kroonprinses Beatrix.

Het eigenaardige is dat deze formulering de indruk is gaan wekken dat de Koning in ons staatsrecht veel invloedrijker is dan in de constituties van andere staten. Dat, terwijl juist onze Grondwet de Koning sterker dan elders van de ministers afhankelijk maakt. Als Geert Wilders en enige linkse partijen de koning ‘uit de regering’ willen verwijderen, dan is daarmee de ministeriële verantwoordelijkheid nog niet verdwenen, evenmin als de onschendbaarheid van de Koning. En zeker niet de invloed van de koning in persoon.

De Belgische koning is geen deel van de regering, maar is niettemin onschendbaar en valt ook onder de ministeriële verantwoordelijkheid. Maar doordat hij daadwerkelijk apart staat van de regering, heeft hij een grotere handelingsvrijheid dan de koningin bij ons.

Dus, wat denken de critici met verwijdering uit de regering te bereiken? Een ceremonieel koningschap, is dan het antwoord. Dat zou kunnen, maar daarvoor is meer nodig. Het is trouwens de vraag wie daar ‘beter’ van wordt: niet de ministers, want die raken de controle over gedrag en uitingen van de koningin kwijt. Ook een ceremoniële Koning kan kerstredes uitspreken. Laat bovendien niemand denken dat bij onenigheid tussen koningin en ministers de bevolking bij voorbaat zal kiezen voor de ministers. De historische ervaring leert anders.

• 1) H. Dooyeweerd Hzn., De Ministerraad in het Nederlandsche staatsrecht , Amsterdam 1917