Geld en recht: egoïsme en altruïsme in Europa

De financiële sector heeft de laatste decennia Europa niet veel goeds gebracht. Zalm, Rutte en De Jager maken zich met hun normatieve houding over begrotingstekorten niet alleen thuis ongeliefd, maar worden in heel Europa boos aangekeken. Andere grote spelers in de financiële wereld, die in Europa sinds het begin van de EU voornamelijk hun eigen belangen nastreefden, hebben Europa inmiddels tot op de rand van de afgrond gebracht. Hoe anders is het gelopen met wat tegelijkertijd door juristen in Straatsburg werd opgebouwd. Zij hebben in Europa een systeem voor de verdediging van de mensenrechten opgebouwd waar we blij mee mogen zijn. De juristen dachten niet aan zichzelf, maar bewaakten de belangen van derden. Altruïsme is toch een sterkere kracht dan eigenbelang, ook in het daarbij aanvankelijk erg tegenstribbelend Nederland.

Hoe reilen en zeilen economie en recht in Europa? Zijn de juristen, de politici, de lobbyisten en de bankiers één pot nat, allemaal handen op één buik? Wat willen ze, voor wie regelen ze dat, en waarom? Kunnen we de Europese Unie, de euro, de Europese Monetaire Unie, de mensenrechten, het Europees Verdrag voor de Rechten van de mens (EVRM) en het Europese Hof voor de rechten van de Mens (EHRM) op één hoop gooien? Of ligt het genuanceerder?

De financiële sector

Het lijkt op het moment in het Catshuis niet te boteren. Rutte en De Jager hebben zich de afgelopen maanden flink in de voet geschoten met hun eisen de Zalmnormen onverkort in Europa te handhaven. De slachtoffers kreunen weer onder nieuwe bezuinigingen. Ja, de Grieken ook, en in de derde wereld kunnen ze hun knopen straks niet meer natellen en hier thuis, in de kinderopvang, het onderwijs, de zorg, kunst en cultuur, onder de mensen met een uitkering en misschien binnenkort zelfs bij de hypotheekrenteaftrekgenieters klinkt het gesteun om de strakke broekriem alom.

Als het om geld draait, dan worden in beleid en politiek de minder leuke gevolgen doorgespeeld naar de kleine man. Politici denken, gesouffleerd door economen en egoïstische bankiers, uiteindelijk vooral aan hun eigen belangen, en het beleid dat daar uit voort komt is eenzijdig gericht op de stroom van het geld naar boven of richting winst. De schade van onverwachte tegenvallers wordt doorgespeeld naar beneden, en daar komen ook de gevolgen terecht van de fouten in de planning, de “we wisten dat het mogelijk was maar we dachten dat het wel zou meevallen”-kwesties en de “ze hebben ons een rad voor ogen gedraaid”-gevalletjes. Het gezegde luidt dan ook: als je een bankier of een politicus een hand hebt gegeven, tel dan je vingers na.

Het EHRM beschermt de mensenrechten

In het recht, met juristen, is het anders gelopen. Dat ga ik illustreren met een geschiedenis. De verhalen rond de introductie van de euro en de gang van zaken rond de EMU (waar de kwesties  en gevalletjes van de vorige paragrafen voorvielen) acht ik bekend. Ik verhaal hier het juridische pendant: de introductie van het Europese recht, zoals het EVRM, en het opzetten van het EHRM. EVRM en EHRM liepen ondanks aanvankelijk gemaakte bezwaren al snel op grote successen uit, tegen wil en dank, tegen de klippen op, en in het bijzonder: voor Nederland onverwacht.

Waar de bankiers en politici in Europa beleid maakten wat tot falen was gedoemd (en ze wisten het, ze hadden het moeten weten, maar ze letten alleen op hun eigen korte termijn belangen) bouwden de juristen in Europa een goed werkend systeem van regels en  rechtspraak op waar we nog lang trots op zullen zijn. De juristen dachten aan de belangen van de anderen en beschermden die belangen, zochten naar garanties voor de Europese vrijheid en slaagden er al doende in al hun goede bedoelingen een onverbiddelijke concrete vorm te geven.

En dan nu het springende punt: De Nederlanders zagen het na de tweede wereldoorlog eigenlijk helemaal zo niet zitten, met dat EVRM en EHRM.

Het ging ongeveer als volgt

Op 5 mei 1949 richtten tien West-Europese landen de Raad van Europa op. De lidstaten bevestigden ‘their devotion to the spiritual and moral values which are the common heritage of their peoples and the true source of individual freedom, political liberty and the rule of law, principles which form the basis of all genuine democracy’.

Nederland stribbelde echter tegen. Net voordat op 12 juli 1949 de ontwerpconventie aan het Comité van Ministers van de Raad van Europa werd gepresenteerd, werd het ministerie van Buitenlandse zaken in Den Haag in de gelegenheid gesteld om er kennis van te nemen. Den Haag was niet erg enthousiast over het initiatief en stond gereserveerd tegenover de voorstellen. Liever wilde men het gehele voorgenomen toezichtmechanisme vanuit het EHRM schrappen, of als dat niet kon dan wilde men maar de Commissie en het Hof slechts zeer beperkte bevoegdheden toekennen. Op het departement stond men ook sceptisch tegenover het voorgestelde individuele klachtrecht van burgers tegen staten die verdacht werden van verdragsschendingen. Men was bang dat het Hof zich over veel niet serieuze zaken zou moeten gaan buigen. Voorts zou de oprichting van een nieuw hof concurrentie betekenen voor het Internationale Hof te Den Haag en dat zou vanuit een oogpunt van Nederlands prestige ongewenst zijn. En men wees er op dat ook de VN werkten aan een mensenrechtenverdrag. Teveel aandacht voor een Europees Hof zou de kans op een mondiaal Hof verkleinen, dacht Nederland.

De toenmalige Nederlandse Directie Politieke Zaken gaf dan ook instructie om zich enerzijds tegemoetkomend  op te stellen, maar zich anderzijds wel kritisch op te stellen ten opzichte van het toezichtmechanisme in de vorm van een Commissie en Hof. Er zou geen behoefte aan zijn omdat de rechten en vrijheden in de betrokken Europese landen al voldoende gewaarborgd waren. Met een aan individuen of groepen verleende bevoegdheid om een staat voor het Hof te dagen, zouden er ongewenste verwikkelingen tussen de lidstaten van de Raad van Europa onderling kunnen ontstaan. Tenslotte werd de instelling van meer nieuwe lichamen naast het bestaande Internationale gerechtshof (UNO) ongewenst bevonden.

Heftige discussies

Er werden hierna heftige discussies gevoerd door de constituerende landen. Daarbij waren de meest controversiële onderwerpen: de formulering van de rechten (algemeen, zoals in de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens, of juist veel specifieker en preciezer), de gewenste aard van het toezichtmechanisme, het wel of niet instellen van de Commissie en het Hof, de aan Commissie en Hof te verlenen bevoegdheden, het toetsingsrecht van het Hof en het individueel klachtrecht van burgers.

De Nederlandse vertegenwoordiging was van mening dat deze discussies terug waren te voeren op een conflict tussen het uitgangspunt van de nationale soevereiniteit tegenover dat van een federaal Europa. Aan de ene kant was er de zienswijze die de Conventie beschouwde als een uitwerking van het Statuut van de Raad van Europa en die uitging van een intergouvernementeel karakter. Daartegenover stond een zienswijze die de Conventie niet zozeer beschouwde als een verdrag tussen de lidstaten, maar als instrument ter bescherming van het individu als burger van een federatie in wording.

Tweede bijeenkomst

De instructie van de Nederlandse regering voor de tweede bijeenkomst in maart 1950 bevatte o.a. de volgende wensen:

– rechten en beperkingen daarop zouden slechts algemeen moeten worden geformuleerd;

– drastische beperking van het toezichtmechanisme: Nederland zou zich keren tegen de instelling van een Hof voor de Mensenrechten. De rol van de Commissie moest beperkt blijven tot de vaststelling van feiten en het geven van advies aan het Comité van Ministers;

– de Commissie zou zelf bevoegd moeten zijn om individuele klachten te onderzoeken. Een verplichting tot het instellen van een onderzoek zou alleen bestaan indien een verzoek daartoe zou worden gedaan door het Comité van Ministers, de Secretaris-Generaal van de Raad van Europa en de Raadgevende Vergadering of de staat wiens onderdaan in zijn rechten gekort was. Op deze manier moest worden voorkomen dat een niet bij de mensenrechten betrokken verdragsstaat zelfstandig het toezichtmechanisme kon gebruiken: dat zou de inter-Europese verhoudingen immers kunnen vertroebelen.

Tijdens de tweede bijeenkomst werd wel overeengekomen dat een Commissie zou worden ingesteld, maar men bleef verdeeld over de vraag of individuele burgers toegangsrecht tot die Commissie zouden moeten worden verleend. Ander punt van discussie bleef de wijze van omschrijving van de mensenrechten en eventuele beperkingen daarop en of er nu  wel of niet een Hof moest worden ingesteld.

Nota van BuZa

Buitenlandse Zaken stelde een nota op. Deze nota bevatte o.a. de volgende punten: het Statuut van de Raad van Europa was al toereikend; de mensenrechten vormden eerder sluitstuk dan vertrekpunt van een Europese federatie; het opstellen van een Europese Conventie zou de betekenis van het ontwerp-VN-mensenrechtenverdrag ondergraven. Verder moest Nederland bij gebrek aan medestanders het aanvankelijke verzet tegen de Conventie opgeven en er werd aanbevolen dat Nederland zich moest aansluiten bij de voorkeur van de meerderheid, om rechten en beperkingen zo precies mogelijk te formuleren.

Over het toezichtmechanisme werd in de nota gesteld dat twee internationale toezichtorganen teveel van het goede zouden zijn. Nederland moest daarom uitsluitend pleiten voor een Commissie, die slechts advies zou uitbrengen aan het Comité van Ministers dat de sancties vaststelde. Aangezien het doel ‘niet in de eerste plaats de bescherming van privé-belangen, doch de waarborging van een democratisch regiem in de aan de Raad van Europa deelnemende landen’ was, moest de voorkeur uitgaan naar een toezichthoudend orgaan van politieke samenstelling, in plaats van naar een gerechtshof. In de nota van BZ werd ook de instelling afgewezen van een commissie die tussen individuele klager en aangeklaagde staat zou bemiddelen. Want zo’n commissie zou naar aanleiding van een klacht reden kunnen hebben een in haar ogen ongewenste situatie te verbeteren en zou daarbij pressie uitoefenen op de regering van een betrokken staat om maatregelen te nemen, ‘waartoe zij rechtens ingevolge de Conventie geenszins gebonden zijn’.

Toch nog gelukt

Uiteindelijk werd het volgende overeengekomen: rechten en beperkingen daarop zouden nauwkeurig worden  beschreven (zoals was voorgesteld door de Engelsen en Nederlanders) en er zou een Hof komen, maar aanvaarding van de rechtsmacht daarvan zou een keuze moeten  zijn. Dus ondanks het hardnekkige verzet van de vertegenwoordigers van Groot-Brittannië, Griekenland en Nederland werd het individueel klachtrecht uiteindelijk toch opgenomen in het ontwerp-Verdrag, maar het werd wel facultatief gemaakt.

De Europese Conventie van de Rechten van de Mens werd op 4 november 1950 door de Ministers van Buitenlandse Zaken in Rome ondertekend en trad in werking op 3 september 1953. En het werd een groot maar nog steeds niet algemeen aanvaard succes. Toch: als iemand het EHRM ooit eens nodig zal hebben kan hij er voorlopig op vertrouwen dat zijn rechten daar beschermd zullen worden, ook tegenover aantasting vanuit Nederland. Nederland was indertijd bij de stichting van EVRM en het EHRM geen voortrekker, eerder een tegenstribbelende partij. Op het moment is Nederland over de Zalmnorm en de daarvoor strakker aan te trekken begrotingsregels voor Europese landen juist roomser dan de paus. Nederland is daarmee geen makkelijke partner in Europa maar eerder een tegendraadse. Een partner die met dat tegenstribbelen ook nog steeds op het verkeerde paard wedt.

Noot: Dit artikel ontleent veel aan Y.S. Klerk, L. van Poelgeest, Ratificatie à contre coeur: de reserves van de Nederlandse regering jegens het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en het individueel klachtrecht, Rechtsgeleerd Magazijn Themis, 1991, maar ook aan andere bronnen.