Einde aan de fictie

COLUMN - door Dr. Bert van den Braak.

Er is niemand die ontkent dat de huidige procedure voor grondwetsherziening onbevredigend is. De gang van zaken na de verkiezingen van 2017 versterkte die onvrede nog. GroenLinks liet openlijk weten afhandeling van het voorstel over de constitutionele toetsing te hebben getraineerd in de hoop dat er nu wel een meerderheid voor zou zijn. En (eerdere) initiatiefnemers weigerden voorstellen voor de tweede lezing van een grondwetsherziening in te dienen, waardoor zelfs onduidelijk was of die tweede lezing er wel kon komen. Het ging om twee zaken die evident strijdig waren met de bedoeling van de grondwetgever.

Fundamenteler is dat de uit 1848 daterende regeling al zeker een eeuw niet tot het beoogde doel leidt, namelijk kiezers de kans geven zich uit te spreken over voorliggende voorstellen tot grondwetsherziening.

Toen de regeling in 1848 werd bedacht, kenden we nog geen partijen. Tweede Kamerleden werden op basis van absolute meerderheid per district gekozen. Kiezers konden stemmen op een voor- of tegenstander van de herziening en de uitkomst zou dan – zo kon toen nog worden verwacht – duidelijk zijn. De zware procedure met versterkte meerderheid in de Eerste Kamer, moest overigens vooral verhinderen dat de liberale hervormingen van 1848 door conservatieven en Koning zouden worden teruggedraaid.

Sinds we partijen hebben, maar vooral sinds in 1922 de reguliere verkiezingen de grondwetsvoorstellen geheel overschaduwen, is die uitkomst onmogelijk nog helder te duiden. Vorig jaar was de VVD voor de deconstitutionalisering , maar tegen het correctief referendum; D66 sprak zich uit voor dat laatste, maar wijzigde na de verkiezingen haar standpunt. Over sommige voorstellen laten partijen zich niet eens uit. Kiezers zijn zich nauwelijks bewust dat zij tevens ‘stemmen’ over de Grondwet en een verband tussen de verkiezingsuitslag en het oordeel van de kiezers over afzonderlijke voorstellen is er niet. De betrokkenheid van kiezers is een fictie. De Raad van State oordeelde in zijn wijsheid in 2003 dat het kiezersmandaat over grondwetsvoorstellen wat op de achtergrond is geraakt, maar dat was een bijna niet te overtreffen understatement.

Merkwaardig is dat iedereen erkent dat de zogenaamde betrokkenheid van kiezers een fictie is, maar dat niemand zich blijkbaar geroepen voelt om daaraan iets te doen. Eveneens in 2003 riep de Raad van State een nieuwe staatscommissie op toch eens naar de herzieningsprocedure te kijken, maar de Staatscommissie-Thomassen liet het onderwerp liggen. En hoewel D66 toch enkele malen moest ervaren dat de (fictieve) kiezersuitspraak ook nog eens kan worden overruled door zesentwintig indirect gekozen Eerste Kamerleden, is ook die partij nooit een met initiatiefvoorstel gekomen om dat te veranderen. Het laatste wetsvoorstel om de procedure voor Grondwetsherziening te wijzigen dateert uit 1951, maar voor een toen voorgestelde afzonderlijk te kiezen Grondwetskamer bleek spoedig geen meerderheid.

Op zich zijn er uiteraard goede redenen om een breder draagvlak en enige ruimte voor reflectie te verlangen. Grondwetsherzieningen zijn echter in de meeste gevallen niet of nauwelijks omstreden. Er zijn er deze eeuw een kleine honderd aangenomen en bij minder dan tien was er bij de eerste lezing geen tweederde meerderheid. Wie is er tegen dat de bepalingen over het briefgeheim worden gemoderniseerd, zodat ook modernere communicatievormen daaronder vallen of wie zag het als een probleem dat openbare en bijzondere scholen makkelijker konden gaan samenwerken?

De oplossing voor het probleem ‘grondwetsprocedure’ moet dan ook in die richting worden gezocht. Als direct wordt vastgesteld dat een voorstel op brede steun kan rekenen, dan is een tweede lezing of een kiezersuitspraak helemaal niet nodig. Zo’n uitspraak is alleen wenselijk als een voorstel in de Tweede Kamer wel een meerderheid, maar geen tweederde meerderheid verwierf. Als dat het geval is, en ook de Eerste Kamer het wetsvoorstel heeft aanvaard, dan is het zinvol om de kiezers te raadplegen. Die moeten er dan een eenduidige uitspraak over kunnen doen via een beslissend referendum, waarbij een meerderheid van 67 procent moet worden gehaald om het voorstel aan te nemen. Het gewenste brede draagvlak is daarmee veiliggesteld. Het referendum kan tegelijk met de eerstvolgende Tweede Kamerverkiezingen worden gehouden, maar het gaat dan om afzonderlijke stemmingen.

De vraag over de wenselijkheid van een bepaalde herziening kan heel goed aan de kiezers worden voorgelegd, maar dat moet alleen gebeuren bij voorstellen waarvan is gebleken dat ze controversieel zijn. Een daartoe strekkend en onderbouwd voorstel (pdf) is aan de Staatscommissie parlementair stelsel aangeboden.

Dit artikel verscheen eerder bij het Montesquieu Instituut.