De urgentie van een nieuwe bestuurscultuur

ACHTERGROND - In de verkiezingscampagne speelde het toeslagenschandaal merkwaardig genoeg nauwelijks een rol. Rutte kwam er makkelijk mee weg en de VVD bleef de grootste partij. Zelfs na de schaamteloze leugens van de premier over de notulen van Ollongren bleef de arrogantie aan de macht. Nu is de achterliggende bestuurscultuur door informateur Tjeenk Willink alsnog op de agenda gezet. Gaat dat verandering brengen? Tjeenk Willink is het verplicht aan zijn eerder gepubliceerde visie op de problemen met het bestuur van de Nederlandse overheid. Maar hij staat als oudgediende in Den Haag ook weer niet helemaal buiten de gevestigde orde. En kun je verwachten dat een decennialange dominante gesloten bestuurspraktijk met parlementaire gedoogsteun in korte tijd vervangen kan worden door open, democratische en dienstverlenende werkwijze met alle respect voor de burgers om wie het uiteindelijk gaat?

Waarom het toeslagenschandaal zo uit de hand kon lopen is inmiddels al uitgebreid besproken. Informatief vond ik de lezing van hoofdrolspeler Pieter Omtzigt met aansluitend debat in de Balie met Alexander Brenninkmeijer en Sylvana Simons. Omtzigt haalde daarbij een aantal punten aan die hij verder heeft uitgewerkt in zijn boek  “Een nieuw sociaal contract”. Dat gaat onder andere over het gebrek aan aandacht voor uitvoeringsproblemen bij de wetgever, over de rol van modellen in de planning, over de druk op Kamerleden om zich te conformeren en de last van diegenen die dat niet direct doen. En natuurlijk over de stelselmatige weigering van informatie ter verantwoording van het gevoerde beleid. Dat het op Rutte’s ministerie van Algemene Zaken geen gewoonte is gespreksverslagen te maken vindt Omtzigt een klap in het gezicht van bijvoorbeeld zorgmedewerkers die zich over de kop werken omdat ze alles wat ze doen tot op de vijf minuten moeten verantwoorden.  In zijn serie voorbeelden van fout beleid vond ik de opheffing van de Commissie die de Rijksuitgaven moet beoordelen ook schokkend. Een van de belangrijkste taken die onze volksvertegenwoordiging heeft is nu slechts onderdeel van een gewone vaste commissie.

Onvoldoende leervermogen

Voormalig ombudsman Alex Brenninkmeijer kon veel van wat Omtzigt naar voren bracht beamen. Geen wonder: hij had het in 2017 allemaal zelf ook al eens opgeschreven. Er werd geen nota van genomen.

Iemand die het ook uit eigen ervaring allemaal al eens eerder heeft opgeschreven is voormalig topambtenaar en hoogleraar bestuurskunde Roel Bekker, die eerder verantwoordelijk was voor een reorganisatie bij de overheid. Hij schreef het boek “ Dat had niet zo gemoeten”, een titel die me deed denken aan een andere tragische periode uit de Nederlandse politiek, het verval van de PvdA dat door Duco Hellema en Margriet van Lith is beschreven in “Dat hadden we nooit moeten doen”. Het falen van de overheid wordt door ambtenaren en politici veel te vaak ontkend of gebagatelliseerd, zei Bekker onlangs in De Groene.

“Leervermogen is een probleem in onze overheid. Ik vind Nederland opvallen in zijn aversie tegen leren van overheidsfalen. Evalueren en verantwoording afleggen hebben in Nederland een lage prioriteit. Er is ook niet een kennisinstituut voor openbaar bestuur dat zulke lessen zou kunnen consolideren – een illustratie van hoe slordig we daarmee omgaan. De jaarlijkse verantwoording over het gevoerde beleid, op de derde woensdag in mei, is een onbetekenend ritueel geworden. Ook beleidsevaluaties binnen ministeries kunnen veel grondiger.”

Procesmanagement

Een andere voormalige topambtenaar, inmiddels hoogleraar aan de Universiteit van Utrecht, Peter van Lieshout, wijst in hetzelfde Groene-artikel op de eenzijdige oriëntatie van ambtenaren op het volgen van regels en procedures.

Het voldoen aan criteria en regels wordt voor ambtenaren een prioriteit op zich. En het toezicht dat over hen wordt gedaan, gaat daar ook over. Veel van de schandalen van de afgelopen tien, vijftien jaar, en de onderzoeken die ernaar zijn gedaan, spitsten zich toe op de vraag of mensen wel volgens de regels hadden gewerkt. Dan krijg je toch een oriëntatie waarbij iedereen eerst kijkt of alles wel procedureel correct is gegaan. En dat heeft gevolgen.

Het idee dat de overheid vooral procesmanagement is sluipt ook binnen bij het parlement. En dat heeft alles te maken met het gebrek aan inhoudelijke deskundigheid van Kamerleden die via heel andere, ambtelijke en partijpolitieke routes op hun plek terecht gekomen zijn. ‘ Van een primaat bij de kwaliteit van overheidsdiensten schuift die naar het kunnen verantwoorden dat de regels gevolgd zijn. En dat is niets minder dan een uitholling van de publieke zaak.’

Wetgeving op een zijspoor

In hetzelfde nummer van De Groene wordt ook de kwaliteit van de wetgeving onder de loupe genomen. ‘ Wetgeving wordt naar kleine zaaltjes verdrongen waar Kamercommissies zich in de luwte over ingrijpende wetten buigen.’ Bij veel van die debatten zijn slechts enkele grotere partijen aanwezig. Over veertig procent van alle aangenomen wetten debatteerde de Kamer zelfs helemaal niet. Onthullende gegevens die het NOS-journaal, Nieuwsuur en de kranten niet halen. De Kamer lijkt niet alleen de controle op ‘s Rijks Financiën te verwaarlozen, maar schiet ook tekort bij zijn tweede hoofdtaak: deugdelijke wetgeving. Alleen al de schijn van deze omissies zou in politieke kringen moeten leiden tot groot alarm.

Consensuscultuur

Nog een laatste voorbeeld dat de urgentie van verandering van de huidige bestuurscultuur bij de overheid laat zien. Ook uit het dubbelnummer van De Groene aan de vooravond van de verkiezingen. Diederik Baazil schrijft onder de titel  ‘Het is een stalinistische cultuur’ over de veel te lang volgehouden bezuinigingspolitiek van alle regeringen sinds Lubbers. Tegen de adviezen van het IMF en vele anderen bleef Nederland vasthouden aan desastreuze kortingen op de overheidsuitgaven onder het motto ‘ eerst het zuur, dan het zoet’. Oud-CPB-directeur Teulings, die er nog wel eens een kanttekening bij maakte, kijkt er met gemengde gevoelens op terug. Hoogleraar en oud-WRR-directeur Anton Hemelrijck wijt het aan de schaduwzijde van het poldermodel dat geen ruimte biedt voor dissidente stemmen. Politici zijn zelf onderdeel geworden van de bestuurlijke elite.

‘Tijdens de campagne luisteren ze wel naar afwijkende geluiden maar als ze eenmaal in de regering zitten hebben ze alleen nog oor voor de hoge ambtenaren van Financiën. Die rekenen hen een modelletje voor en dat volgen ze. Dat heeft met macht te maken. Maar het komt ook door het gemak waarmee mensen als Wouter Bos en Jeroen Dijsselbloem deze beleidstheorieën volgden.’

De bestuurlijke elite. Tjeenk Willink constateerde in zijn ‘Groter denken, kleiner doen’ dat de band tussen overheid en burger versleten is. De Haagse ‘kaasstolp’ is een wereld op zich waar onderlinge verhoudingen en processen belangrijker zijn dan een dienstverlenende opstelling tegenover de burgers die het uiteindelijk voor het zeggen zouden moeten hebben. Als de leugens van Rutte tot een ommekeer in deze bestuurscultuur zullen leiden mogen we hem dankbaar zijn.