De urgentie van een nieuwe bestuurscultuur

Dossier:

ACHTERGROND - In de verkiezingscampagne speelde het toeslagenschandaal merkwaardig genoeg nauwelijks een rol. Rutte kwam er makkelijk mee weg en de VVD bleef de grootste partij. Zelfs na de schaamteloze leugens van de premier over de notulen van Ollongren bleef de arrogantie aan de macht. Nu is de achterliggende bestuurscultuur door informateur Tjeenk Willink alsnog op de agenda gezet. Gaat dat verandering brengen? Tjeenk Willink is het verplicht aan zijn eerder gepubliceerde visie op de problemen met het bestuur van de Nederlandse overheid. Maar hij staat als oudgediende in Den Haag ook weer niet helemaal buiten de gevestigde orde. En kun je verwachten dat een decennialange dominante gesloten bestuurspraktijk met parlementaire gedoogsteun in korte tijd vervangen kan worden door open, democratische en dienstverlenende werkwijze met alle respect voor de burgers om wie het uiteindelijk gaat?

Waarom het toeslagenschandaal zo uit de hand kon lopen is inmiddels al uitgebreid besproken. Informatief vond ik de lezing van hoofdrolspeler Pieter Omtzigt met aansluitend debat in de Balie met Alexander Brenninkmeijer en Sylvana Simons. Omtzigt haalde daarbij een aantal punten aan die hij verder heeft uitgewerkt in zijn boek  “Een nieuw sociaal contract”. Dat gaat onder andere over het gebrek aan aandacht voor uitvoeringsproblemen bij de wetgever, over de rol van modellen in de planning, over de druk op Kamerleden om zich te conformeren en de last van diegenen die dat niet direct doen. En natuurlijk over de stelselmatige weigering van informatie ter verantwoording van het gevoerde beleid. Dat het op Rutte’s ministerie van Algemene Zaken geen gewoonte is gespreksverslagen te maken vindt Omtzigt een klap in het gezicht van bijvoorbeeld zorgmedewerkers die zich over de kop werken omdat ze alles wat ze doen tot op de vijf minuten moeten verantwoorden.  In zijn serie voorbeelden van fout beleid vond ik de opheffing van de Commissie die de Rijksuitgaven moet beoordelen ook schokkend. Een van de belangrijkste taken die onze volksvertegenwoordiging heeft is nu slechts onderdeel van een gewone vaste commissie.

Onvoldoende leervermogen

Voormalig ombudsman Alex Brenninkmeijer kon veel van wat Omtzigt naar voren bracht beamen. Geen wonder: hij had het in 2017 allemaal zelf ook al eens opgeschreven. Er werd geen nota van genomen.

Iemand die het ook uit eigen ervaring allemaal al eens eerder heeft opgeschreven is voormalig topambtenaar en hoogleraar bestuurskunde Roel Bekker, die eerder verantwoordelijk was voor een reorganisatie bij de overheid. Hij schreef het boek “ Dat had niet zo gemoeten”, een titel die me deed denken aan een andere tragische periode uit de Nederlandse politiek, het verval van de PvdA dat door Duco Hellema en Margriet van Lith is beschreven in “Dat hadden we nooit moeten doen”. Het falen van de overheid wordt door ambtenaren en politici veel te vaak ontkend of gebagatelliseerd, zei Bekker onlangs in De Groene.

“Leervermogen is een probleem in onze overheid. Ik vind Nederland opvallen in zijn aversie tegen leren van overheidsfalen. Evalueren en verantwoording afleggen hebben in Nederland een lage prioriteit. Er is ook niet een kennisinstituut voor openbaar bestuur dat zulke lessen zou kunnen consolideren – een illustratie van hoe slordig we daarmee omgaan. De jaarlijkse verantwoording over het gevoerde beleid, op de derde woensdag in mei, is een onbetekenend ritueel geworden. Ook beleidsevaluaties binnen ministeries kunnen veel grondiger.”

Procesmanagement

Een andere voormalige topambtenaar, inmiddels hoogleraar aan de Universiteit van Utrecht, Peter van Lieshout, wijst in hetzelfde Groene-artikel op de eenzijdige oriëntatie van ambtenaren op het volgen van regels en procedures.

Het voldoen aan criteria en regels wordt voor ambtenaren een prioriteit op zich. En het toezicht dat over hen wordt gedaan, gaat daar ook over. Veel van de schandalen van de afgelopen tien, vijftien jaar, en de onderzoeken die ernaar zijn gedaan, spitsten zich toe op de vraag of mensen wel volgens de regels hadden gewerkt. Dan krijg je toch een oriëntatie waarbij iedereen eerst kijkt of alles wel procedureel correct is gegaan. En dat heeft gevolgen.

Het idee dat de overheid vooral procesmanagement is sluipt ook binnen bij het parlement. En dat heeft alles te maken met het gebrek aan inhoudelijke deskundigheid van Kamerleden die via heel andere, ambtelijke en partijpolitieke routes op hun plek terecht gekomen zijn. ‘ Van een primaat bij de kwaliteit van overheidsdiensten schuift die naar het kunnen verantwoorden dat de regels gevolgd zijn. En dat is niets minder dan een uitholling van de publieke zaak.’

Wetgeving op een zijspoor

In hetzelfde nummer van De Groene wordt ook de kwaliteit van de wetgeving onder de loupe genomen. ‘ Wetgeving wordt naar kleine zaaltjes verdrongen waar Kamercommissies zich in de luwte over ingrijpende wetten buigen.’ Bij veel van die debatten zijn slechts enkele grotere partijen aanwezig. Over veertig procent van alle aangenomen wetten debatteerde de Kamer zelfs helemaal niet. Onthullende gegevens die het NOS-journaal, Nieuwsuur en de kranten niet halen. De Kamer lijkt niet alleen de controle op ‘s Rijks Financiën te verwaarlozen, maar schiet ook tekort bij zijn tweede hoofdtaak: deugdelijke wetgeving. Alleen al de schijn van deze omissies zou in politieke kringen moeten leiden tot groot alarm.

Consensuscultuur

Nog een laatste voorbeeld dat de urgentie van verandering van de huidige bestuurscultuur bij de overheid laat zien. Ook uit het dubbelnummer van De Groene aan de vooravond van de verkiezingen. Diederik Baazil schrijft onder de titel  ‘Het is een stalinistische cultuur’ over de veel te lang volgehouden bezuinigingspolitiek van alle regeringen sinds Lubbers. Tegen de adviezen van het IMF en vele anderen bleef Nederland vasthouden aan desastreuze kortingen op de overheidsuitgaven onder het motto ‘ eerst het zuur, dan het zoet’. Oud-CPB-directeur Teulings, die er nog wel eens een kanttekening bij maakte, kijkt er met gemengde gevoelens op terug. Hoogleraar en oud-WRR-directeur Anton Hemelrijck wijt het aan de schaduwzijde van het poldermodel dat geen ruimte biedt voor dissidente stemmen. Politici zijn zelf onderdeel geworden van de bestuurlijke elite.

‘Tijdens de campagne luisteren ze wel naar afwijkende geluiden maar als ze eenmaal in de regering zitten hebben ze alleen nog oor voor de hoge ambtenaren van Financiën. Die rekenen hen een modelletje voor en dat volgen ze. Dat heeft met macht te maken. Maar het komt ook door het gemak waarmee mensen als Wouter Bos en Jeroen Dijsselbloem deze beleidstheorieën volgden.’

De bestuurlijke elite. Tjeenk Willink constateerde in zijn ‘Groter denken, kleiner doen’ dat de band tussen overheid en burger versleten is. De Haagse ‘kaasstolp’ is een wereld op zich waar onderlinge verhoudingen en processen belangrijker zijn dan een dienstverlenende opstelling tegenover de burgers die het uiteindelijk voor het zeggen zouden moeten hebben. Als de leugens van Rutte tot een ommekeer in deze bestuurscultuur zullen leiden mogen we hem dankbaar zijn.

Reacties (8)

#1 Bernie Weiss

Allemaal waar, en heel erg. Verschrikkelijk erg.

Maar laten we vooral ook niet vergeten dat wat we nu in de Toeslagenaffaire zo verschrikkelijk vinden uiteindelijk gewoon beleid was: het schrikbarend hard afstraffen van fraude. En of die fraude nu ontstaat door de vooropgezette wil tot frauderen, of het gevolg is van kleine lullige menselijke vergissinkjes, maakt niet uit: er wordt draconisch gestraft.

De burger is en blijft ten slotte een hardnekkige crimineel die zich niets anders ten doel stelt dan de overheid geld en middelen afhandig te maken. Dàt beleid heeft, tesamen met alle in dit artikel genoemde punten geleid tot wat we nu pas wantoestanden beginnen te noemen. En dat (neoliberale) beleid is al evenlang, zo’n veertig jaar, aan de gang. Ik breng uit de jaren tachtig maar even een term van Hirsch Ballin in herinnering: de calculerende burger.

En nee, dit schip laat zich niet 1-2-3 keren. Dit schip zit vast in ons politieke en economische Suezkanaal, en of het ooit weer vlot komt is de vraag.

#2 Cerridwen

Niets zo vaag als ‘politieke cultuur’. En niets zo gedoemd te mislukken als een pleidooi voor verandering daarvan. Heb je het over ‘cultuur’, dan heb je het over hoe mensen met elkaar omgaan, de ongeschreven regels.

Maar waarom gaat het zoals het gaat? Wat zijn de structuren die deze cultuur in stand houden? Daar is veel te weinig aandacht voor. Omtzigt kan wel mooi roepen dat het anders moet, maar hij is ook de indiener van de beruchte Bulgarenfraude motie. Zoom je uit, dan is er weinig verschil tussen de bulgarenfraude en de toeslagenaffaire: allebei ophef over uitvoeringsfouten van de overheid. Het is dan niet gek dat ambtenaren zich gaan indekken en zich verschuilen achter regels; doen ze dat niet en het komt uit, dan worden ze afgeslacht in de publieke opinie. Het maakt dan niet uit of ze te streng of juist te toegeeflijk zijn geweest naar burgers.

Hier een mooi blog over opties die er zijn om de controlefunctie van de kamer te versterken:
https://stukroodvlees.nl/hoe-versterken-we-de-controlefunctie-van-het-parlement/

Dit gaat verder dan ‘cultuur veranderen’, maar kijkt naar waarom het de tweede kamer niet lukt om haar controlefunctie uit te oefenen en wat je daaraan structureel zou kunnen doen.

#2.1 Jos van Dijk - Reactie op #2

Helemaal eens met Otjes’ pleidooi op Rood Vlees om de TK meer ondersteuning te geven. Nederland is op dat punt inderdaad veel te zuinig. De verhouding tussen de macht van het ambtelijk apparaat en de tegenmacht van het parlement zet de volksvertegenwoordigers bij voorbaat op verlies. Tegelijk zal er toch ook iets moeten veranderen in de bestuurscultuur. Die berust ook op de foute aanname dat je de overheid moet runnen als een bedrijf. Als daar eerst eens afstand van wordt genomen komen we al een heel eind denk ik.

#2.2 Cerridwen - Reactie op #2.1

Lijkt me veel te kort door de bocht.

Neem nou je paragraaf ‘wetgeving op een zijspoor’. Hoe komt het nou dat de tweede kamer zich zo weinig met echte wetgeving bezig houdt? Dit heeft niets te maken ‘overheid runnen als een bedrijf’. Waardoor wel?
– de verkiezingsuitslag, met veel kleine partijen in de kamer en dus te weinig kamerleden om de hele overheid te bestrijken
– ‘budget kamer’, zie punten Otten, waardoor er te weinig kamerleden zijn en te weinig ondersteuning voor die kamerleden
– de nieuws dynamiek, die steeds sneller verloopt, waardoor de agenda van kamerleden geregeerd wordt door de waan van de dag, of ze dat nu willen of niet, waardoor een spoeddebat met moties interessanter is dan een technische commissievergadering met amendementen.
– veel wetgeving zijn kleine technische aanpassingen, volstrekt niet controversieel, waardoor het logisch is dat deze zonder veel gedoe worden aangenomen.

Wat je hier ziet is dat het niet alleen de kamerleden, kabinet of ambtenaren zijn die verantwoordelijk zijn voor de ‘bestuurscultuur’, kiezers, media en ‘het publiek’ spelen ook een belangrijke rol. Door onze stemkeuze, door onze verontwaardiging. Waarom is namelijk het Nederlandse parlement zo goedkoop? Niet omdat de politici zichzelf niet meer geld willen geven. Maar omdat ze doodsbang zijn dat er enorme ophef ontstaat als ze dat doen.

Dit soort dynamiek zit er ook rond de ‘dichtgetimmerde’ regeerakkoorden. Waarom zijn ze er? In tegenstelling tot wat vaak wordt gedacht zijn het niet de grote partijen die dit willen, maar de kleine partijen die in een coalitie een minderheidsstandpunt willen regelen. In een meer open situatie lopen ze het risico dat hun speerpunt het onderspit delft tegen een meerderheid van de kamer die tegen is, inclusief een paar coalitiepartners. En ja, dan willen de andere partijen natuurlijk ook wat. Met een ruime rechtse meerderheid in de kamer is een dichtgetimmerd regeerakkoord juist in het belang van linkse partijen, het is een middel om het radicaal-rechtse deel van de kamer écht buiten spel te zetten.

Wat dat betreft is het ook aan ons als burgers om het hoofd koel te houden en je te richten op de bal (links beleid), en veel minder op de man (minister x moet worden ontslagen want ik ben het oneens met zijn beleid!).

Sander Schimmelpenninck beschrijft dat mooi in zijn column over de ‘functie-elders’ affaire (paywall):
https://www.volkskrant.nl/columns-opinie/misstanden-overtuigingen-en-beleid-zijn-definitief-ondergeschikt-geworden-aan-de-waan-van-de-dag~b2a9a68a/

#2.3 Jos van Dijk - Reactie op #2.2

Angst voor ophef en verlies van reputatie. Inderdaad. Aanjager van een uit democratisch oogpunt foute bestuurscultuur. En karakteristiek voor de gesloten cultuur in het bedrijfsleven. Voorbeeld: greenwashing. Zoals ook het zuinige budget van het parlement daarbij past. Je hebt gelijk dat dit allemaal breder wordt gedeeld dan binnen het Haagse circuit. Maar ‘ het gaat ons allen aan’ (vgl Rutte over het toeslagenschandaal) leidt niet tot een oplossing.

#2.4 Cerridwen - Reactie op #2.3

Mijn punt is: alleen maar politici erop aanspreken leidt ook niet tot een oplossing, omdat hun invloed op de cultuur maar beperkt is.

Dus begin ook bij jezelf:
– Erken dat het een ‘wicked problem’ waarbij er niet één oorzaak is, maar vele, die op elkaar inwerken.
– Plaats de problemen in perspectief: onze bestuurscultuur is verre van perfect, maar in internationaal en historisch perspectief ook niet heel dramatisch
– Kom met concrete oplossingen en wees realistisch over wat de gevolgen zijn.

Het stuk van Otten is wat dat betreft denk ik een voorbeeld. Het richt zich op een concreet aspect van de bestuurscultuur, namelijk de controlerende taak van de tweede kamer, en komt met concrete voorstellen hoe dit te verbeteren, en is daarbij eerlijk over voor én nadelen.

Het perfecte systeem voor alle omstandigheden bestaat simpelweg niet. Elk systeem heeft voor en nadelen, en is een balans tussen verschillende doelen. Een open deur misschien, maar wordt nog al eens vergeten. In de waan van de dag eisen we oplossing van de problemen die nú onze aandacht opeisen, zonder te kijken naar de gevolgen.

#2.5 Janos - Reactie op #2.1

En dat (geen bedrijfje spelen) mag ook worden doorgevoerd in het bestuur (of in lelijk jargon: de governance) van semipublieke instellingen. Die moesten ook zo nodig allemaal met RvC-achtige constructies worden opgetuigd, in plaats van dat ze verantwoording aflegden aan de overheid of aan de belanghebbende (huurders, patiënten, scholieren/ouders//studenten/medewerkers). Zie ook: https://sargasso.nl/kwaliteit-van-hoger-onderwijs-8-het-verminderen-van-de-toezichtlast/

Dat komt de kwaliteit van het bestuur ook niet ten goede, maar hé, het past wel prima in het patroon van een Rijksoverheid die alle verantwoordelijkheid over de schutting gooit (“nee, daar zijn wij niet verantwoordelijk voor, de Raad van Toezicht moet daar naar kijken!”).

#3 Janos

Mooi stuk Jos!

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

| Registreren

*
*
*