Drempels voor het referendum

ANALYSE - Donderdag zal de Tweede Kamer het debat vervolgen over de invoering van een bindend, correctief referendum. Dat vereist een grondwetswijziging, en moet in daarom steun krijgen van tweederde van de Tweede Kamer en tweederde van de Eerste Kamer. Dat wordt spannend: die meerderheid lijkt mogelijk, maar is niet vanzelfsprekend. Een analyse van Tom van der Meer, eerder verschenen bij Stuk Rood Vlees.

Geschiedenis

Het debat over de invoering van het referendum heeft een heel lange en kronkelende geschiedenis. Er is onder partijen en zeker onder kiezers over het algemeen een meerderheid. Maar omdat de Nederlandse grondwet lastig te wijzigen is, was er bij pogingen tot nu toe een blokkerende minderheid. Over de geschiedenis van de pogingen tot invoering van het bindend correctief referendum, en de daadwerkelijke invoering en afschaffing van het niet-bindende referendum (2016-2018) heb ik met Kristof Jacobs en Charlotte Wagenaar een artikel geschreven. Die geschiedenis toont het belang van sleutelpartijen en coalitieonderhandelingen voor stappen rond de invoering en intrekking van het referendum.

Tussen 2016 en 2018 had Nederland een niet-bindend referendum, dat tweemaal werd toegepast: in 2016 een referendum over het Associatieverdrag tussen de EU en Oekraïne, en in 2018 over de Wet inlichten- en veiligheidsdiensten. Politicologen hebben uitvoerig onderzoek gedaan naar die ervaringen, wat leidde tot twee publieksrapporten. Ook hebben we op StukRoodVlees en elders gerapporteerd over die onderzoeken. Zo blijkt het referendum ondanks veelgehoorde aannames níét vooral aantrekkelijk voor tegenstemmers, maar hebben voorstanders een grotere neiging om te stemmen. Zowel in 2016 als in 2018 waren zij echter met minder. Een andere studie toont dat de stemkeuze van kiezers zich gedurende de campagne steeds meer laat leiden door hun voorkeurspartij, en dat inhoudelijke argumenten steeds meer samenhangen met stemkeus. Weer een andere studie toont in hoeverre het verlies bij een referendum ook leidt tot verlies aan steun voor het instrument van het referendum zelf.

De argumenten achter het correctief referendum

In 2018 adviseerde de Staatscommissie Parlementair Stelsel – bepaald niet als eerste staatscommissie – voor invoering van een (bindend) correctief referendum. Het correctief referendum komt tegemoet aan een inherente tekortkoming in de vertegenwoordigende democratie, de zgn Ostrogorski-paradox. Volgens die paradox zullen kunstmatige meerderheden bestaan in elk vertegenwoordigend orgaan, als gevolg van de aggregatie van stemvoorkeuren. Een op dergelijke manier ontstane meerderheid kan ingaan tegen de bedoeling van het electoraat. Dat zal vooral gebeuren op bij verkiezingen secundaire thema’s, of bij thema’s die nog in het geheel niet speelden in verkiezingstijd. In coalitielanden is er nog een tweede aggregatieronde – de vorming van een regeerakkoord – die het risico op onbedoelde meerderheden nog verder vergroten. Denk aan de meerderheid die na de verkiezingen en formatie van 2017 plots in de Tweede Kamer bestond voor de dividendbelasting. Hoewel toenmalig premier Rutte ‘tot in het diepst van zijn vezels’ voelde, kwam het voorstel electoraal uit de lucht vallen.

Het probleem van onbedoelde meerderheden is niet aan de voorkant van het proces (via het kiesstelsel) op te lossen, maar wel achteraf. Daarom staat het correctief referendum niet op gespannen voet met de vertegenwoordigende democratie, maar is het juist het sluitstuk. Dit geldt ongeacht of je het model aanhangt waarin vertegenwoordigers een vrij mandaat hebben, of juist het model waarin vertegenwoordigers strikt gebonden moeten zijn.

Belangrijk om hierbij in de gaten te houden: Het bindend, door burgers geïnitieerde correctief referendum kan alleen een parlement corrigeren, maar niet opzij schuiven. Zelfs bij een nee ligt het primaat voor handeling gewoon weer bij het parlement. Dat maakt het middel fundamenteel anders dan de vaak aangehaalde dreigbeelden van referenda als in het VK (Brexit), Catalonië (onafhankelijkheid), Turkije (autocratisering) geldt dus niet voor dit Nederlandse voorstel. De referenda elders werden door opportunistische politici (topdown) geïnitieerd als bypass van reguliere tegenmachten (niet-correctief).

Er zijn ook aanvullende voordelen van het correctief referendum. Het is een middel dat het gevoerde beleid beter overeen laat komen met de publieke opinie, vooral in stelsels met meervoudige politieke tegenstellingen. Dat vergroot immers het risico van onbedoelde thema’s op niet-dominante tegenstellingen. Daarnaast is het referendum een van de weinige participatiekanalen die niet voornamelijk door academisch geschoolden maar ook door praktisch geschoolden wordt gebruikt én omarmd. Dat is belangrijk in een zogeheten ‘diplomademocratie’ waarin academisch geschoolden toch al bovenmatig aan hun trekken komen. In zijn recente academische afscheid heeft bestuurskundige Mark Bovens hierover terecht harde noten gekraakt.

Wat het referendum echter niet doet, is het vergroten van het vertrouwen van burgers in de politiek. Het ondermijnt dat vertrouwen overigens evenmin. In het algemeen is de invloed beperkt. Als er al invloed is, leidt de mogelijkheid van het referendum tot iets meer vertrouwen, maar het daadwerkelijke organiseren ervan tot iets minder vertrouwen. Netto lijken die twee kleine effecten tegen elkaar weg te vallen.

Hamvraag: Drempels

De Staatscommissie gaf aan dat het bindend, correctief (en door burgers geïnitieerde) referendum aan voorwaarden gekoppeld zou moeten zijn. Een wezenlijke drempel en draagvlak vooraf (handtekeningen), én een uitkomstdrempel achteraf voor de geldigheid. Juist die uitkomstdrempel is al 10 jaar de centrale discussie. Het niet-bindende referendum (2016-2018) had een perverse opkomstdrempel die een deel van de kiezers voor een onmogelijk dilemma stelde. In de praktijk bleek dit principiële probleem niet doorslaggevend voor de uitslag, maar het was niet minder onwenselijk.

De vorige poging tot invoering van een referendum reageerde adequaat door geen opkomstdrempel, maar een uitkomstdrempel in te voeren. Maar nu ontstond een nieuw probleem. Via een amendement werd (naar een advies van de Raad van State) een uitkomstdrempel toegevoegd die in de praktijk nauwelijks haalbaar zou zijn: onnodig en onrealistisch hoog. Die uitkomstdrempel zou van het referendum een dode letter in de grondwet hebben gemaakt. Geen van de Nederlandse referendums op nationaal niveau zou geldig zijn verklaard. En hetzelfde geldt voor het overgrote deel van referendums in andere landen. Het voorstel werd uiteindelijk weggestemd.

In het nieuwste voorstel is daarom gekozen om de nadere invulling van de drempels vooruit te schuiven naar een uitvoeringswet. Op zich is het verstandig dat de precieze hoogte van de drempels bewaard wordt voor een uitvoeringswet in plaats van de grondwet. Bovendien heeft de initiatiefnemer toegevoegd dat er twee inhoudelijke principes zijn waaraan die drempels moeten voldoen (haalbaarheid, representativiteit). Die principes geven indicaties voor onder- en bovengrenzen. Dat is belangrijk: de drempels (die pas later in de uitvoeringswet zouden worden bepaald) zijn immers bepalend voor de werking van het referendum. Te laag, en er wordt te gemakkelijk en wellicht door een selectieve groep naar het middel gegrepen. Te hoog, en instrument is een wassen neus. Ik vermoed dat de drempels en de uitvoeringswet ook deze week in de Tweede Kamer een voornaam discussiepunt zullen blijken.

Kortom, veel plezier bij het debat donderdag.