De Gesloten Bestuurscultuur: de erfenis van dertien jaar Rutte?

ACHTERGROND - Door Simon Otjes, eerder verschenen bij Stuk Rood Vlees

Sinds 1 april 2021, gaat het veel over de Nederlandse bestuurscultuur. Een kritiekpunt dat vaak genoemd wordt, is het gesloten karakter van de Nederlandse bestuurscultuur. Geheimhouding staat hierin centraal in plaats van transparantie. Dit wordt vaak gekoppeld aan de persoon van Mark Rutte, de man van de Rutte-doctrine en de verdwenen SMS-jes. Maar is dit realistisch? In welke mate is geheimhouding een dieper onderdeel van de Nederlandse politieke cultuur?

In een recente podcast Het Spel en de Macht spreek ik hierover met jurist Annemarie Drahmann en historica Eleni Braat. Het belang van geheimhouding gaat veel verder terug in Nederland. Het is bovendien een opmerkelijk verschil tussen Nederland en landen waarmee we ons graag vergelijken.

Geheimhouding en Verzuiling

Volgens politicoloog Arend Lijphart is geheimhouding een belangrijk onderdeel van de Nederlandse bestuurscultuur ten tijde van de verzuiling. Deze periode duurde grofweg tussen 1918 en 1967. Verzuilde elites, die verschillende maatschappelijke groepen vertegenwoordigden, moesten tot compromissen komen. Het is voor politici makkelijker om afspraken te maken achter gesloten deuren. Het is gemakkelijker om een uitruil te maken als er geen burgers of journalisten meekijken.

De notie dat het bestuur openbaar zou moeten zijn was niet geworteld in het bestel. De regering zag openbaarheid enkel vanuit de inlichtingenplicht die zij heeft richting de Kamer. Het is belangrijk om daarbij op te merken dat de inlichtingenplicht niet bijzonder sterk in de Grondwet was vastgelegd: het recht om vragen te stellen was een recht van de Kamer als geheel en niet van een individueel lid. Een Kamermeerderheid kon in principe het ondervragen van een minister blokkeren. De Tweede Kamer zette haar middelen om informatie te krijgen überhaupt slechts spaarzaam in.

Maar die terughoudendheid gold niet alleen voor het parlement: ook de pers zag het niet als haar rol om alles bekend te maken. Het klassieke voorbeeld hiervan is dat de Greet Hofmans affaire niet naar buiten kwam via Nederlandse pers maar via het Duitse blad Der Spiegel. De Nederlandse pers zag het niet als haar rol om zo’n politiek gevoelig verhaal naar buiten te brengen. In 1964 sprak premier Marijnen de verzamelde Nederlandse pers nog toe: “de grootheid van de pers in een democratie [wordt] niet alleen bepaald door wat zij publiceert, maar ook door de zelfbeheersing die in acht weet te nemen”.

De roep om transparantie

De roep om transparantie kwam in Nederland in de jaren ’60. In reactie op de gesloten bestuurscultuur van de verzuilde jaren ’50 kwamen er nieuwe partijen en bewegingen op als Democraten 66, de Politieke Partij Radikalen en Nieuw Links in de Partij van de Arbeid. Zij wilden een meer open, transparante bestuurscultuur

Deze progressieve drie schreven in hun gezamenlijke Keerpunt ’72: “Er komt zo spoedig mogelijk …  een wet op de openbaarheid van overheidsdocumenten. Belangrijke overheidsbeslissingen worden niet genomen dan nadat alle betrokkenen, in beginsel in het openbaar, invloed op de uiteindelijke beslissing hebben kunnen uitoefenen.”  In 1978 leidde dit tot de Wet Openbaarheid Bestuur (WOB). Deze gaf de mogelijkheid aan burgers om te vragen of de informatie die een overheid heeft, openbaar gemaakt kan worden. Dit geldt niet alleen voor de Rijksoverheid maar ook voor gemeentes en provincies. Met name journalisten maken hier gebruik van. De overheid kan gemotiveerd besluiten informatie geheim te houden: dat leidde tot de zwartgelakte pagina’s uit de Toeslagenaffaire. Bovendien: de overheid kan alleen maar bestanden die ze bewaard heeft delen

De grotere roep om openbaarheid vertaalde zich in 1987 ook in een wijziging van de Grondwet die individuele Kamerleden (en niet Kamermeerderheden) het recht gaf om informatie te vragen van een minister. Elf jaar later zorgde de zo genaamde Oekaze-Kok er juist voor dat Kamerleden niet meer direct contact mochten hebben met ambtenaren. Als ze informatie wilden, moest dat altijd via de bewindspersoon lopen.

Deze ontwikkelingen passen in een bredere trend waarbij de Nederlandse bestuurscultuur transparanter zou moeten worden. Politicologen als Van Praag en Pennings en Keman benadrukken in analyses van de Nederlandse politieke cultuur dat politici deze openbaarheid slechts selectief toepasten en dat een imago van transparantie veel belangrijker was dan daadwerkelijke openbaarheid.

Over de grens

De Nederlandse politieke cultuur is nog steeds veel geslotener dan in andere Europese landen. Een voorbeeld is het proces van kabinetsformatie. In Duitsland zijn veel meer politici bij dit proces betrokken en zij communiceren veel meer gedurende het proces. In Nederland gebeurt dit in absolute radiostilte.

Elders in Europa is de transparantie van het openbaar bestuur veel beter geregeld. In Zweden behoort de Wet op de Vrijheid van de Pers tot de vier constitutionele wetten. Deze wet gaat terug tot 1766. Zij beschermt niet alleen maar het recht van de vrijheid van de pers te beschermen. Deze wet legt ook vast dat in principe alle documenten van de overheid openbaar zijn. Alleen onder bepaalde voorwaarde kan informatie geheim blijven. Waar onder de WOB burgers konden vragen om informatie waar ze het bestaan van wisten, geldt in Zweden het tegenovergestelde principe: informatie is openbaar tenzij. Dit principe is niet alleen maar verankert in de Zweedse wet maar ook breder in de Zweedse politieke cultuur.

Deze openbaarheid zou de legitimiteit van het openbaar vergroten en burgers beschermen tegen corruptie. Maar bovendien is het ook voor wetenschappers een fascinerende bron van informatie: zo zijn de psychologische en IQ-testen die burgers doen als ze in militaire dienst gaan openbaar. Onderzoekers kunnen dit koppelen worden aan andere gegevens. Zo kunnen onderzoekers zien wat voor een burgers de politiek in gaan (zie bijvoorbeeld deze studie van Dal Bó en collega’s).

Wet Open Overheid

De selectieve openbaarheid die de Nederlandse bestuurscultuur kenmerkte, liep steeds meer uit de pas met een behoefte aan openbaarheid onder journalisten en Kamerleden (met name van de oppositie): populistische politici bekritiseerden de gesloten Nederlandse politiek en beloofde met “met de gordijnen open” te gaan regeren. De passieve gouvernementele houding van journalisten uit de verzuiling werd ingeruild voor een veel activistischere oriëntatie. Als kranten informatie niet kregen waar ze wel recht op hadden, sleepten ze de regering voor de rechter.

Sinds 2005 leefde er in Nederland concrete ideeën over een Wet Open Overheid. Deze zou ervoor moeten zorgen dat openbaarheid het uitgangspunt zou worden in plaats van andersom. In 2012 diende GroenLinks Kamerlid Mariko Peters een initiatiefwet in. In 2013 kwam ook de naam van D66’er Gerard Schouw onder deze wet. Pas in 2021 werd deze wet aangenomen door de Eerste Kamer, verdedigd door GroenLinkser Bart Snels en D66’er Joost Sneller. De roep om transparantie na de toeslagenaffaire gaf de wet het laatste stootje.

Het is verplicht voor overheden om bepaalde categorieën informatie zelf openbaar te maken. Een stap naar het Zweedse model van openbaar ten zij. Om steun van een meerderheid van de Kamer te krijgen moest de ambitie van wet ingeperkt worden: een register van alle informatie die de overheid heeft, bleek veel te kostbaar.

Volgens specialisten is de wet nog niet ideaal, zeker waar het de reikwijdte van de wet betreft: welke bestuursorganen onder de wet vallen. Jurist Annemarie Drahmann benadrukt dat actieve openbaarmaking een verandering van de informatiehuishouding van de overheid behelst: overheden zullen zelf documenten veel beter moeten registeren en archiveren.

Geheimhouding: dieper geworteld of uit de mode?

De behandeling van Wet Open Overheid viel samen met twee van de vier kabinetten Rutte. Zijn naam wordt nu vaak gekoppeld aan een niet-transparante politieke cultuur. Tegelijkertijd zien we juist dat een gebrek aan openbaarheid dieper geworteld is in het Nederlandse staatsrecht en de Nederlandse bestuurscultuur. In een land waar brede kabinetten proberen om compromissen te zoeken voor complex vraagstukken ligt openbaarheid niet voor de hand.

In de laatste jaren zijn er stappen gemaakt om het openbaar bestuur transparanter te maken: wet open overheid maar ook de “Oekajsa”, de liberalisering van de Oekaze-Kok van Kajsa Ollongren passen in die trend. Of dit echter genoeg zal blijken te zijn om te voldoen aan de vraag in de samenleving aan transparantie is maar zeer de vraag.

Wil je meer weten over de Nederlandse bestuurscultuur? Luister dan naar het nieuwe seizoen van het Spel en de Macht, waarin we in zes aflevering spreken over de belangrijkste normen en patronen in Nederlandse politiek en bestuur.