Zonder intensief beleid gaat het mis met de integratie van statushouders: vijf aandachtspunten

ONDERZOEK - door Emily Miltenburg, Willem Huijnk, Jaco Dagevos

Het SCP-rapport ‘Syriërs in Nederland’ schetst een gevarieerd beeld van de eerste jaren van Syrische statushouders in Nederland. Het vizier is op Nederland gericht. Men is bijna zonder uitzondering bezig met het leren van de Nederlandse taal, er zijn behoorlijk veel contacten met autochtone Nederlanders en de overgrote meerderheid verwacht over vijf jaar nog in Nederland te wonen.

Syriërs oordelen gunstig over het leven in Nederland. Men voelt zich hier thuis, ervaart betrekkelijk weinig discriminatie en geeft gemiddeld een 8,5 voor hun leven in Nederland. Veilig aangekomen in Nederland is er weer ruimte om te dromen over een betere toekomst. Hoop en optimisme zijn onderdeel van het leven en denken van de nieuwe statushouders.

Dat is bewonderenswaardig. Syriërs hebben een barre vlucht achter de rug, waar velen te maken hebben gehad met honger en dorst, mishandeling en afpersing. Aan mensensmokkelaars zijn hoge bedragen betaald, met hoge schulden als gevolg. Het is dus niet verwonderlijk dat veel Syrische statushouders kampen met psychische problemen.

Onvoldoende Nederlands, niet op de arbeidsmarkt gericht

Het onderzoek laat zien dat deze groep nog helemaal aan het begin van hun integratie staat: de meeste Syriërs hebben nog niet voldaan aan de inburgeringsplicht, de participatie in het reguliere Nederlandse onderwijs is beperkt en bijna niemand heeft een Nederlands diploma.

Veel Syriërs geven aan dat ze het Nederlands nog onvoldoende beheersen. Men is nog niet op de arbeidsmarkt gericht. Rond de 10 procent heeft betaald werk, de anderen dus niet en zijn daar op dit moment ook niet naar op zoek. Negentig procent van de onderzochte Syriërs heeft een bijstandsuitkering. De beurs is smal: een aanzienlijk deel heeft te weinig geld om van rond te komen.

Een snelle integratie van de Syriërs is onwaarschijnlijk

Tot op zekere hoogte komen Syriërs overeen met vluchtelingengroepen die eerder naar Nederland zijn gekomen. Ze combineren een sterke oriëntatie op Nederland met een ongunstige sociaaleconomische positie en kenmerken die een snelle integratie niet waarschijnlijk maken, zoals buitenlandse diploma’s, taalproblemen en een slechte psychische gezondheid.

Afgaand op de moeizame integratie en de blijvende achterstand van eerdere vluchtelingengroepen, lijkt het voorland van Syriërs niet gunstig. Ook omdat de Syrische groep zeker niet uit overwegend hoger opgeleiden bestaat, een beeld dat lange tijd in de media circuleerde.

Tegelijkertijd zijn er ook redenen om aan te nemen dat zij niet per se dezelfde moeizame integratie zullen laten zien als andere vluchtelingengroepen: Syrische statushouders zaten korter in de procedure en velen hebben hun tijd in de opvang benut om Nederlands te leren. De komst van grote aantallen asielmigranten heeft de Rijksoverheid en tal van gemeenten aangezet tot geïntensiveerde beleidsinspanningen.

Dat is duidelijk anders dan in het verleden. Ook de gunstige conjunctuur van dit moment kan Syriërs wat meer wind in de zeilen geven. Desalniettemin zal het nog steeds een forse opgave zijn om te zorgen dat deze groep niet grotendeels aan de kant blijft staan. Aan het onderzoek ontlenen we vijf aandachtspunten voor beleidsmakers:

1. Onderwijs als katalysator voor integratie

Het recentelijk geïnitieerde beleid voor statushouders is er sterk op gericht om hen zo snel mogelijk richting de arbeidsmarkt te begeleiden. Het belang van werk staat natuurlijk buiten kijf, maar voor veel statushouders zal een snelle toeleiding tot de arbeidsmarkt betekenen dat ze blijvend zijn aangewezen op minder aantrekkelijke banen.

Voor veel statushouders is het beter om ze eerst toe te leiden naar het Nederlandse onderwijs. De in Syrië verkregen vaardigheden, kennis en competenties worden in Nederland niet altijd als gelijkwaardig beschouwd. Ook ontbreekt het vaak aan de benodigde documenten om het opleidingsniveau in Syrië aan te tonen.

Uit eerder onderzoek blijkt dat voor asielmigranten met een Nederlands diploma de arbeidsmarktparticipatie ongeveer gelijk is aan dat van autochtone Nederlanders en ze het zelfde functieniveau behalen (Bakker en Dagevos 2017). Ook leidt het tot een gevarieerd sociaal netwerk. Nederlands onderwijs is een katalysator voor economische en sociale integratie en levert uiteindelijk meer profijt op.

2. Inburgering kan niet zonder nadrukkelijke rol van de gemeente

Met de verandering van het stelsel in 2013 kwam de verantwoordelijkheid voor de inburgering sterk te liggen bij de individuele nieuwkomer. De nieuwkomer kiest zelf een taalschool en dient binnen drie jaar te slagen voor het inburgeringsexamen. Er kan een lening worden afgesloten om de kosten te dekken. Deze krijgt men terug indien men binnen drie jaar inburgert.

Nog maar betrekkelijk weinig statushouders in ons onderzoek hebben aan de inburgeringsplicht voldaan. Hoewel voor de meesten zal gelden dat de inburgeringstermijn van drie jaar nog niet is verstreken, komt uit het onderzoek verder naar voren dat een aanzienlijke groep van mening is dat ze niet hoeven in te burgeren, hetgeen de vraag oproept of nieuwkomers er voldoende van doordrongen zijn dat ze moeten inburgeren. Deze geringe voortgang in de inburgering zien we ook bij onderzoeken van CBS (2018), Verwey Jonker instituut (2018) en de Algemene Rekenkamer (2017).

Ons onderzoek laat verder zien dat van de Syrische statushouders – over veel zaken in Nederland enorm positief gestemd – ongeveer een derde niet of slechts gematigd tevreden is over de gevolgde taalcursussen. Ook dat beeld wordt door ander onderzoek ondersteund: taalscholen die slechte kwaliteit en weinig contacturen bieden en soms zelfs sjoemelen met contracten en voorwaarden.

De marktwerking in de inburgering lijkt te zijn doorgeschoten en de veronderstelling dat individuele statushouders op deze markt de juiste keuzes kunnen maken, gaat niet op. Een herijking van het inburgeringsstelsel is noodzakelijk en ook aanstaande, waarbij gemeenten op zowel het gebied van het aanbod van kwalitatief goed taalonderwijs als bij de begeleiding van de Syrische statushouders bij de inburgering weer nadrukkelijker de regie krijgen. Recente uitlatingen van minister Koolmees lijken in deze richting te wijzen.

3. Betere aansluiting zorg en psychische gezondheidsproblemen van statushouders

Net als bij andere vluchtelingengroepen komen psychische problemen vaak voor bij Syriërs. Eerder onderzoek laat zien dat die een remmend effect hebben op onder meer het leren van de Nederlandse taal en de participatie op de arbeidsmarkt. Ondanks dat psychische problemen vaker voorkomen bij de Syriërs dan bij de algemene bevolking, maken zij minder gebruik van de psychische gezondheidszorg. Hierdoor blijven klachten onbehandeld en duren ze langer.

Uit een Pharos-rapportage uit 2016 blijkt dat het ondergebruik van de geestelijke gezondheidszorg onder meer te maken heeft met taalbarrières, onbekendheid met deze zorg en het taboe bij veel vluchtelingen om naar buiten te treden met psychische klachten.

De zorgverlening lijkt ook niet altijd goed aan te sluiten op de situatie van de statushouders. Een belangrijk aandachtspunt is dus hoe het bereik van de psychische gezondheidszorg onder deze groep vergroot kan worden en de kwaliteit van de zorg kan worden verbeterd.

4. Vergeet de vluchtelingenvrouwen niet

Eerder onderzoek liet zien dat het zeer ongunstig is gesteld met de arbeidsmarktpositie van veel vluchtelingenvrouwen, en ook ons onderzoek blijkt dat slechts een zeer klein deel van de Syrische vrouwen werkt. Het is dus zaak dat ook het arbeidspotentieel onder de Syrische vrouwen wordt geactiveerd.

Er zijn bijvoorbeeld signalen dat gemeenten met hun beleid en de uitvoering zich vooral richten op een snelle en kansrijke uitstroom uit de uitkering van huishoudens. In het geval van een echtpaar wordt de man eerder naar arbeid toegeleid, het arbeidspotentieel van de vrouwen hiermee buiten beeld latend. Het gevaar doet zich voor dat vrouwen een grote afstand tot de arbeidsmarkt – en daarbij de Nederlandse samenleving – behouden.

Veel Syriërs hebben in de afgelopen jaren hun vrouw en kinderen laten overkomen. Gezinsleden hebben vaak een lange periode gescheiden van elkaar geleefd en moeten in Nederland weer aan elkaar wennen. Dat kan leiden tot spanningen, mogelijk versterkt doordat Syrische vrouwen, aangekomen in Nederland, een andere rol wensen dan ze in Syrië gewend waren.

Uit ander onderzoek weten we dat echtscheidingen en huiselijk geweld vaak voorkomen bij gezinsherenigende huishoudens. Vrouwen betalen meestal de hoogste prijs. Bij echtscheiding beschikt degene die is gekomen vanwege gezinshereniging over het zwakste verblijfsrecht – zij dienen opnieuw asiel aan te vragen. Indien dit wordt toegewezen, moeten zij op zoek naar een andere woning en opnieuw een start maken met hun leven.

5. Beter een lange adem en continuïteit dan snelle en tijdelijke oplossingen

De wens om de integratie van statushouders beter te laten verlopen dan in het verleden heeft de nodige bestuurlijke energie losgemaakt. Veel gemeenten besteden inmiddels specifieke aandacht aan de bevordering van de participatie van statushouders. Dat is een belangrijk verschil met een aantal jaren geleden, toen elke specifieke inspanning voor migrantengroepen uit den boze was.

De keerzijde van de huidige ontwikkeling is dat  het vaak gaat om tijdelijke projecten en dat het onduidelijk is welke maatregelen en projecten effectief zijn. De meeste Syriërs staan nog helemaal aan het begin van hun integratie en van vluchtelingengroepen die eerder naar Nederland zijn gekomen weten we dat het geruime tijd duurt voordat participatie op gang komt.

Daarom is het essentieel dat specifiek op vluchtelingen gericht beleid een aanzienlijke periode wordt volgehouden. Ook is van groot belang dat we meer inzicht krijgen in wat werkt. Specifiek beleid is, net als algemeen beleid overigens, niet altijd effectief. De komende periode zou benut moeten worden om beter zicht te krijgen op welke maatregelen effectief zijn en brede toepassing verdienen. Continuïteit en effectiviteit in het beleid zijn derhalve essentieel; het integratievraagstuk van Syriërs is niet binnen een paar jaar opgelost.

Dit artikel van Emily Miltenburg, Willem Huijnk en Jaco Dagevos (onderzoekers bij het Sociaal en Cultureel Planbureau) verscheen eerder bij Sociale Vraagstukken.

Het onderzoek waarop dit artikel is gebaseerd komt voort uit nieuw surveyonderzoek, waar ruim 3200 Syriërs (respons 81%) aan hebben meegedaan. De survey maakt deel uit van een groter project dat als doel heeft om vast te stellen hoe bij statushouders die recentelijk in Nederland een status hebben gekregen de integratie verloopt. Het project wordt uitgevoerd op verzoek van vier ministeries (Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Justitie en Veiligheid, Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en Volksgezondheid, Welzijn en Sport). Naast het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) participeren het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC), het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS).