Wie was het meest succesvol aan de onderhandelingstafel?

ANALYSE - door Simon Otjes (eerder verschenen bij Stuk Rood Vlees)

Het regeerakkoord ligt er. Na een formatie van negen maanden zijn VVD, D66, CDA en ChristenUnie eruit. We hebben het eindresultaat van de onderhandelingen. Een cruciale vraag voor politicologen is wie daar de meeste invloed op heeft kunnen uitoefenen. Journalisten stellen al de vraag: heeft de VVD niet te veel weggegeven? Volgens de Telegraaf ademt het akkoord D66. Kunnen we een beeld krijgen van welke partij aan het langste eind getrokken heeft? En kunnen we een beeld krijgen van onder welke voorwaarden een partij succes boekt?

Het meten van onderhandelingssucces

Papier is geduldig. Vage formuleringen kunnen veel conflicten afdekken. Ook dit akkoord blinkt daarin uit: “We bezinnen ons op de positie van het lokale bestuur en de positie van de burgemeester daarbinnen om het toekomstbestendig te maken.” Tussen de partijen die de burgemeester in huidige vorm willen behouden en de partijen die een directer democratisch mandaat willen, is hier een wazig compromis gesloten. Bovendien worden sommige beslissingen uitgesteld in verband met de nieuwe bestuurscultuur.

De financiële paragraaf van het regeerakkoord is een stuk preciezer. De coalitiepartijen committeren zich aan bepaalde bedragen. Bovendien: partijen hebben ook bij de doorrekening hun programma in eenzelfde mal aangeboden. Die twee, de programma’s en het regeerakkoord, zijn zo direct te vergelijken. Deze financiële paragraaf bevat het overgrote deel van het akkoord: klimaat, economie, zorg, onderwijs veel van deze voornemens hebben financiële implicaties, maar zelfs de rol van de Tweede Kamer staat in de budgettaire bijlage.

Samen met mijn collega David Willumsen ontwikkelde ik zo een methode om vast te stellen onder welke voorwaarde partijen succes boeken bij coalitie-onderhandelingen. Deze methoden hebben we al eerder ingezet bij formaties tussen 2007 en 2017 in een conferentiepaper.

Hoeveel van hun programma krijgen partijen in het regeerakkoord

We kunnen zo turven welk deel van het programma van de onderhandelende partijen in het akkoord gekomen is. De bij het CPB ingeleverde financiële paragraaf van de VVD had 110 punten, ik zie daar ongeveer een derde van terug in het regeerakkoord. Ook D66 en CU zien een derde van hun financiële paragraaf terug (zij het dat zij bijna twee keer zoveel punten hadden ingeleverd bij het CPB). Het CDA scoort iets beter: zij bijna de helft van hun punten terug.

Nu behandel ik hier de 5 miljoen die het CDA geregeld heeft voor de ondersteuning van de Tweede Kamer en de 3 miljard aan lastenverlichting voor de middeninkomens gelijk, terwijl dat eerste bedrag maar een fractie is van de tweede bedrag.

We kunnen dus ook rekening houden met hoe belangrijk voorstellen zijn, door ze te wegen naar hun budgettaire impact: de VVD wilde volgens zijn financiële paragraaf ongeveer 45 miljard op de Rijksbegroting schuiven. 29% daarvan komt terug in het regeerakkoord. D66 en de ChristenUnie doen veel ruigere voorstellen: zij schuiven 200 miljard (D66) en 250 miljard (CU). Beide willen een nieuw belastingstelsel invoeren waarvoor een groot deel van de Rijksbegroting op de kop moet. Zij realiseren een veel kleiner deel van hun ambities gewogen naar budget: ongeveer een zevende. De sterke positie van het CDA wordt hier wel bevestigd: het CDA schuift 50 miljard in hun plannen. Daarvan komt 60% terug in het regeerakkoord.[1]

Waarom is het CDA zo succesvol?

Het beeld dat hier sterk uit naar voren komt is dat de partijen elkaar niet veel ontlopen. Toch lijkt het CDA er het meeste eruit gesleept te hebben. Is dit een kwestie van onderhandelingsstijl Hoekstra?

Om de uitkomsten van onderhandelingen te begrijpen, moeten we goed weten wie er aan tafel zitten en wat zij willen. Het klinkt banaal maar de beste voorspeller van of een voorstel in het regeerakkoord komt is of andere partijen aan tafel het steunen. Van de voorstellen die maar door één partij gedaan worden, komt minder dan een kwart in het regeerakkoord. Van de voorstellen die alle partijen aan tafel komen komt meer dan de helft in het regeerakkoord.

Als we dat wegen naar euro’s wordt het effect nog scherper: slechts 8% van de voorstellen die door één partij worden gedaan, komt dan in het regeerakkoord. Van de voorstellen die alle partijen steunen is dat vijf keer zo veel. Het verschil tussen het gewogen en het ongewogen resultaat geeft aan dat met name ‘goedkope’ voorstellen die één partij doet in het regeerakkoord komen en dat duurdere voorstellen niet in de geplande investeringen en bezuinigingen komen, zelfs als alle partijen het steunen. [2], [3]

Overlappende programma’s

Hoekstra had dus niet zo zeer een harde onderhandelingsstijl maar de juiste partijen aan tafel: meer dan de helft van de voorstellen van het CDA stonden ook in de financiële paragraaf van D66. De overlap met de andere twee partijen was ongeveer 40%. Ook tussen de CU en D66 was veel overlap: ongeveer helft van de CU-plannen stonden in het D66 programma en vice versa.

Wie aan tafel zit, bepaalt wat er op tafel komt

We zien hier dus wel íets van de onderhandelingsstijl van Hoekstra: door GL en PvdA hard te vetoën kon hij onderhandelen met een coalitie waarin het CDA veel overlap had. We zien hier ook waarom D66 bewoog. Het uitsluiten van de ChristenUnie was inhoudelijk onhoudbaar: D66 zag een veel groter deel van haar programma terug bij de CU dan bij de VVD.

De vraag waarmee dit stuk opende, is dus fundamenteel verkeerd. Onderhandelingen worden niet gewonnen door een enkele partij. In een regeerakkoord komt datgene waar partijen het gezamenlijk over eens zijn. Als één partij iets wil is de kans dat het in het regeerakkoord komt twee tot zes keer zo klein als wanneer alle partijen iets willen.

Noten

[1] Ik moet hier wel een methodologische caveat maken, de mallen van de doorrekening van de programma’s en de financiële paragraaf zijn niet precies hetzelfde. Dat betekent dat de toewijzing soms arbitrair en in de ogen van experts misschien verkeerd is. Bovendien: voor het conferentiepaper heb ik de codering tot in den treure gecontroleerd. Dit is daarentegen een eerste telling. Daar kunnen foute inschattingen of zelfs scheve tellingen in zitten. Ik sta open voor correcties! Als iemand alle coderingen wil doorlopen, mail me, ik heb graag een tweede check!

[2] Bij mij roept dit de vraag op wat er gebeurd is met de andere helft van de voorstellen waar deze partijen het wél over eens zijn. Een deel hiervan staat wel in het regeerakkoord maar niet in de financiële paragraaf:

• Invoering digitale dienstenbelasting – moet volgens het regeerakkoord op het Europese niveau geregeld, terwijl de partijen in hun doorrekening zeggen hier 200-400 miljoen mee op te halen.
• Invoeren vrachtwagenheffing  – stellen de regeringspartijen uit tot 2030 terwijl de partijen in hun doorrekening zeggen hier gemiddeld 1 miljard mee op te halen
• Nieuwe artsen in loondienst nemen – gaat het regeerakkoord pas doen als andere maatregelen uitgeput zijn.

Maar een deel -volgens mijn tellingen- ook niet:

• Verlagen van de arbeidsongeschiktheidsfondspremie voor kleine werkgevers
• Baangerelateerde Investeringskorting (de compensatie voor het niet afschaffen van de dividendbelasting) afschaffen
• Verhogen van de uitgaven voor de WMO
• Beperken van de 30% regeling voor expats

[3] We kunnen de berekening ook omgekeerd maken: hoeveel van het regeerakkoord komt bij een bepaalde partij vandaan. Als we kijken naar de punten in de financiële paragraaf komt meer dan een derde bij D66 vandaan. De CU en het CDA zitten daar vlak in de buurt met ongeveer 30%. De VVD zit daar ruim onder met 20%. We kunnen dit wegen naar hoeveel euro’s met het voorstel gemoeid is: dan zitten CU, D66 en CDA allemaal net onder 50% en de VVD net onder 40%.

D66, CU en CDA komen hier dus alle drie goed uit. Dat veel bij D66 en CU vandaan komt, komt deels omdat ze ook veel plannen hadden. Maar let wel: D66 heeft veel van haar meer ambitieuze plannen niet in dit akkoord gekregen.

Opvallend is ook dat bijna 60% van de punten in de financiële paragraaf niet in de doorrekening van een van de betrokken partijen zat. Dat niet heel raar: het mediane voorstel dat er niet komt, kostte 65 miljoen euro. Dat ligt onder de grens van 100 miljoen die CPB hanteert om een voorstel mee te nemen. Als we dan ook kijken naar de voorstellen gewogen naar euro’s is dit nog maar 30%. En toch zitten hier ook grote posten tussen. Het kabinet wil bijvoorbeeld 1,5 miljard uit het Europees Recovery and Resilience Facility. In de doorrekening hadden de partijen hun hand nog niet in die snoeppot gestoken.