Waarom heeft de rechter het zo druk gekregen?

ANALYSE - Is de werkdruk van rechters echt zo hoog geworden? En welke rol speelt beheersorganisatie Raad voor de Rechtspraak? Docent staatsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen Mentko Nap licht toe.

De rechtspraak stond de afgelopen maanden op een andere wijze dan gebruikelijk in de belangstelling. De directe aanleiding lijkt het manifest (pdf) dat enkele Leeuwardense raadsheren (rechters in een gerechtshof) rondstuurden onder collega’s. Het manifest klaagde over de toegenomen werkdruk, en over de gevolgen daarvan voor de kwaliteit van de rechtspraak. Honderden collega-rechters gaven te kennen zich in de klachten te herkennen. De meeste rechters deden dat anoniem. De president van de Hoge Raad durfde ook publiekelijk zijn zorgen over dit thema uit te spreken.

Dat de werkdruk voor rechters toeneemt, is als zodanig geen nieuws. Wie de moeite neemt de jaarverslagen van de Raad voor de Rechtspraak (de beheersorganisatie voor de meeste rechters in Nederland) er op na te slaan, ziet al gauw dat er sprake is van een stijgende lijn in het aantal zaken dat bij de rechter binnenkomt. In het afzonderlijk gepubliceerde jaarverslag (pdf) van de Hoge Raad over 2011 luidde de procureur-generaal bij die raad, de heer Fokkens, ook al de noodklok. Hij voorzag dat er op termijn een parlementaire enquête naar de rechtspraak gehouden zou worden die zou concluderen dat de financiering van de rechtspraak achterbleef bij het torenhoge ambitieniveau.

Spectaculaire toename

Fokkens’ geluid kan overigens voor de politiek geen verrassing zijn geweest. In een onderzoek van het wetenschappelijk onderzoek- en documentatiecentrum van het ministerie van Veiligheid en Justitie uit 2010 wordt de verwachting uitgesproken dat in de periode 2010-2016 het aantal zaken bij de civiele rechter spectaculair zal toenemen (zo’n 40 procent). Dat de rechter het zo druk heeft, ligt dus aan u en mij. Burgers beroepen zich steeds vaker voor onderlinge conflicten op de rechter. Daar zijn op zich natuurlijk ook weer verklaringen voor. De economische situatie zorgt voor een toename van het aantal arbeidszaken (ontslagen) en problemen ten gevolge van betalingsonvermogen. Ook de familierechter (echtscheidingen en problemen met het ouderlijk gezag) krijgt het, deels vanwege de economische crisis, steeds drukker. Naar verwachting zal het beroep op de bestuursrechter (bouwvergunningen, asielaanvragen en belastingaanslagen) nog forser toenemen: tussen de 50 en 60 procent. De strafrechter (dieven en moordenaars) krijgt het minder druk, zo verwachtte het WODC.

Deze toename in het aantal zaken is niet geheel gecompenseerd door een toename van het aantal rechters. In de periode 2000-2011 is weliswaar het totale aantal arbeidsjaren bij de rechtbanken met ongeveer een derde gestegen en hebben de hoger beroepsrechters meer dan 40 procent extra kerstpakketten moeten bestellen, die groei zat voor een belangrijk deel in een toename van het aantal niet-rechters. Er zijn dus veel extra secretaresses, ict-whizzkids en juridisch ondersteuners in dienst genomen, maar onvoldoende extra rechters. Ook los daarvan is de toename van het aantal fte’s onvoldoende. Er komen eenvoudigweg meer zaken op het bordje van de rechter, en die zaken zijn ook nog eens ingewikkelder geworden. Makkelijke strafzaken worden steeds vaker door het Openbaar Ministerie afgedaan, zodat vooral complexe zaken overblijven. Behandeling van die zaken kost nu eenmaal meer tijd. Een derde verklaring is dat de kwaliteitseisen die worden gesteld aan de rechtspraak steeds hoger worden. Om daaraan tegemoet te komen gaan rechters vaker op cursus en lezen ze vaker en intensiever elkaars beslissingen. Een rechter die in de schoolbanken zit of aan peer-review doet kan niet tegelijkertijd een geschil beslechten.

Vermoedens

Al deze gegevens waren al bekend, dankzij de Raad voor de Rechtspraak. Wat maakt nu dat de Leeuwardense rechters eind 2012 hebben besloten de publiciteit te zoeken? Naar de antwoorden kan ik slechts gissen, maar ik heb wel twee vermoedens. Zo heeft de publicatie van al die cijfers en studies onvoldoende geleid tot de vereiste extra middelen. Enige voorzichtigheid is hierbij wel geboden, zoals blijkt uit de repliek van een gepensioneerde procureur-generaal. Wat er ook zij van de omvang van de financiering: de manier waarop de rechtspraak wordt bekostigd bevat perverse prikkels. Rechtspraak is ten dele stukloon, soms onder de kostprijs. Gerechten worden zo in de verleiding gebracht kunstgrepen toe te passen opdat hun beslissing in een hoger tarief kan worden aangeslagen. Dat levert voor de hoeders van de rechtsstaat schizofrene situaties op. Een kruik gaat te water tot ‘ie barst, en wellicht is dat punt in Friesland nu gepasseerd.

Er is echter nog een ander probleem, en dat betreft niet zozeer de werkwijze als wel het wezen van die Raad voor de Rechtspraak. Hoewel zijn statige onderkomen anders doet vermoeden betreft dat geen oud en gevestigd instituut. Die raad functioneert namelijk pas sinds 2002. Voordien waren de besturen van de gerechten vrijwel volledig autonome beheerders. De komst van centrale bedrijfsvoering moest verzekeren dat gerechten voldoen aan moderne managementeisen. Van meet af aan bezagen rechters die nieuwe organisatie met de nodige argwaan. Dat had natuurlijk voor een deel te maken met onwil om verworven posities af te staan. Ik herinner mij nog hoe de toenmalige president van de Hoge Raad zijn eigen College Tour organiseerde en in gastcolleges aan de juridische faculteiten de gevaren van zo’n centraal gerechtsbestuur uiteenzette. Ook in wetenschappelijke kringen werd met de nodige zorg kennisgenomen van de komst van een nieuwe managersclub.

Ongetwijfeld heeft de Raad voor de Rechtspraak in de afgelopen jaren veel zegenrijke arbeid verricht. Anderzijds geeft het toch wel te denken dat het aantal medewerkers van de Raad voor de Rechtspraak in tien jaar tijd fors is gegroeid: bij de start was een organisatie voorzien met zo’n 120 fte, inmiddels biedt de Raad werk aan 170 fte. De Raad heeft zich in de afgelopen jaren beziggehouden met zaken waarvan een ieder het belang in kan zien (scholing, personeelsbeleid, gebouwenbeheer et cetera) maar heeft ook activiteiten ontwikkeld die voor zelfstandig werkende rechters op zijn minst bevreemdend over kunnen komen. Te noemen valt het verregaand standaardiseren van vonnissen, het ontwikkelen van richtlijnen over de te hanteren strafmaat en het maken van studiereizen naar landen die bezwaarlijk als lichtend voorbeeld voor een moderne rechterlijke organisatie kunnen gelden. Bedenk hierbij dat een doorsnee rechter voor zijn carrière afhankelijk is van de Raad voor de Rechtspraak, en het dilemma is wel helder.

Achteraf gezien moeten we de onheilsprofeten die in 2001/02 waarschuwden tegen de gevaren van een centrale beheersorganisatie in ieder geval een beetje gelijk geven. Van rechters wordt in zowel kwantitatieve als in kwalitatieve zin steeds meer gevraagd. De Raad voor de rechtspraak lijkt dat zelf inmiddels ook een probleem te vinden: in een eerder deze week verzonden brief geeft hij aan pal te willen gaan staan voor gerechten die ondanks alle geleverde inspanningen in de rode cijfers belanden. De brief laat zien dat de recente klachten de Raad niet in de koude kleren zijn gaan zitten. Nu eens kijken of er boter bij de vis komt.