Tegenstellingen in de samenleving

OPINIE - Een grote vreugde was het niet, de algemene beschouwingen. Volgens de opgewonden Pechtold wordt er nauwkeurig geluisterd naar wat premier Rutte zegt. Nou vind ik “pleur zelf op” ook geen uitdrukking voor een minister-president, maar misschien heb ik ook te weinig binding met het moderne levensgevoel. Ik vond het een uitgemolken flutonderwerpje.

Maar binding met de grote onderwerpen heb ik wel. Het Huis van Thorbecke staat op instorten, zo vat ik de bevindingen van de commissie Van de Donk maar even samen. Het hervormingskabinet heeft er nog weinig aan gedaan. Vlug hervormen gaat ook niet: de kroonjuwelen van D66 hebben weinig echte vernieuwing opgeleverd.

Maar het probleem zit daar wel: wat hebben de Haagse realiteit en de provincie met elkaar te maken? Ik zag de opwinding over het ‘pleur op’ en geloof: bitter weinig.

Decentralisatie sociaal domein

Meer dan twee jaar geleden schreef ik hier over een ontregelende conferentie in Nieuwspoort over de decentralisaties in het sociaal domein. De sprekers hadden tamelijk veel ongeloof in de heilzaamheid van de plannen (toen nog) van het kabinet. De systeemverantwoordelijkheid zou moeten worden ingevuld door verticale rapportages, want de minister moest over de werking van het systeem met de kamer kunnen praten. Zoals de minister schrijft: ”Het Rijk blijft na de decentralisaties verantwoordelijk voor de werking van het systeem.” (Aanbieding overall rapportage sociaal domein, 13 mei 2016)

Ik probeerde, toen en ook nu, voor me zelf te verklaren waarom mij dat opwond. Ik was uit de praktische klei van welzijnswerk en stadsvernieuwing, naar de Haagse beleidsrealiteit getrokken en had een beetje last van het dedain en de abstractheid, waarmee de lokale praktijk werd bekeken. Maar na een tijdje verdwijnt dat gevoel en went de Haage arrogantie.

Alleen, toen ik de lokale politiek verzeilde en nadacht over de verhoudingen, keerde de kregeligheid wel terug. Wat betekent het als de gemeenten zelf verantwoordelijk worden voor de continuïteit? Zie mijn verwijzing naar een interview van Sven Kockelman met Martin van Rijn; die liet zich na doorzeuren ontfutselen dat de gemeente verantwoordelijk werd voor die continuïteit.

Hoe zit het b.v. met de kwaliteit? Of: wat doet een gemeente als het budget op is? Bezuinigen op grondexploitatie of lantarenpalen? Het is niet goed als met middelen voor huishoudelijke hulp openbare werken worden betaald, maar het is omgekeerd toch ook raar als de financiële ruimte voor openbare werken geheel moet worden besteed in het sociaal domein?

Decentralisatie volkshuisvesting

De vraag is: wat is decentralisatie dan precies? Hoe gaan bestuurslagen zich dan verhouden? Is niet gebruikelijk dat het Rijk graag decentraliseert als het geld op is, zodat de gemeenten de politieke gevolgen van de bezuiniging moeten dragen?

Een gebied waar ik wel een beeld van heb is dat der volkshuisvesting. Heerma, gepokt en gemazeld als wethouder in Amsterdam, geloofde oprecht in de lokale bestuurskracht. Maar zijn decentralisatie bleef onvoltooid: de gemeenten deden er te weinig mee, er was niet genoeg geld en de Haagse politiek kreeg snel spijt van het idee. “Het geld klotste bij de corporaties tegen de plinten.” Dat was niet zo, maar het leek zo door de vastgoed bubble, die rond de eeuwwisseling inderdaad tot rijkdom in de volkshuisvesting leek te voeren.

We deden dus niet echt wat Heerma wilde: het huurprijsbeleid bleef een onderwerp voor Haagse besluitvorming, voor de afbakening van de diensten van sociale verhuurders moesten de oren hangen naar bemoeizucht uit Brussel.

Wouter Bos voerde de vennootschapsbelasting in voor de sociale verhuur, de arme Ella Vogelaar moest haar eigen beleid financieren door een greep in de kas van de corporaties, maar werd door de rechter en haar eigen partij teruggefloten. Toen kwam de crisis en was er geld nodig: de verhuurdersheffing trof de sociale verhuurders. Daarmee kwam een nieuw rondpompcircuit van geld tot stand. Verhuurders moesten meer vragen (hetgeen Blok toestond), de woonlasten werden hoger, woonlasten die het Rijk via de huurtoeslag weer subsidieert.

Systeemverantwoordelijkheid

Kortom, wat doen we nu als we decentraliseren? Het Rijk blijft verantwoordelijk voor het systeem, schrijft de minister aan het parlement. Maar als het systeem nu opvalt door ongelijkheid per gemeente? Die gemeenten hadden toch de verantwoordelijkheid voor de continuïteit?

Een terrein waar dit onrustig maakt, is de jeugdzorg: zo ergens, dan geldt hier dat tijdige en vakbekwame interventie grote kosten en rampen in een later stadium, kan beperken. Tegen ongelijke behandeling in ongelijke gevallen is weinig in te brengen. Maar wel tegen ongelijke behandeling in gelijke gevallen, lijkt me. De vraag is alleen: moeten we dat vanuit Den Haag regelen?

In een geleerd rapport over systeemverantwoordelijkheid, lees ik:

Systeemverantwoordelijkheid is in zekere zin bedoeld als een concept om een ambivalentie op te lossen. Het drukt uit dat we van twee tegenstrijdigheden (de som en de delen) allebei het beste kunnen nemen. Verantwoordelijkheid is belegd bij het systeem én bij een decentraal bevoegd gezag. Systeem verantwoordelijkheid is het antwoord op de spanning tussen het lokaliseren van verantwoordelijkheid zonder het overkoepelende niveau uit te hollen.

Ik doe de geleerden vast te kort; maar ik krijg de neiging hun verhaal, met een schreeuw van woede het raam uit te smijten. Wat staat hier en wat hebben we er aan? De gemeenten moeten hun ding gaan doen, maar Den Haag blijft de baas. Alleen, dat kan iedere kritische denker ook bedenken.

Verkiezingen

De troonrede en de algemene beschouwingen zijn de opmaat voor de verkiezingen, volgend jaar maart. Ik vond een aantal aspecten wel aardig en relevant, zoals de zorgkosten en het eigen risico. Ik zie de interventies van de liberale minister van volksgezondheid in haar geliefde marktmodel en voel me gepuzzeld: het is leuk dat ze zeven ambtenaren heeft om ‘big pharma’ tot fatsoenlijker prijzen te brengen, maar moet dat in het geheim? Ik vind het leuk dat ze ingrijpt in het solidariteitsbeginsel door zich te bemoeien met premies en kosten van cohorten van verzekerden. Zij toont aan dat “de marktwerking” niet bestaat, een ideologisch product is.

Maar het is ook veel concreter: wat moeten ouders met kinderen met ernstige gebreken, die in een gemeente wonen waar niet goed op de centjes is gepast? Er wordt door sommige gemeenten “neen” verkocht als er geen budget meer is. Dat is goed te begrijpen door geleerden, die schrijven over systeemverantwoordelijkheid, of voor politici, die zich graag met details bemoeien.

Maar je zult afhankelijk zijn van specialistische zorg.

Kan de verkiezingsstrijd eens wat meer over deze dingen gaan?

  1. 1

    Wat is de boodschap van mijn voorgaande verhaal? Dat het allemaal zo ingewikkeld is? Ook wel, maar toch vooral dat de woorden verhullend werken en de tegenstellingen zoek maken.
    Het probleem zit in de combinatie van centrale normering en het complementair bestuur, voeg ik er voor de fijnproever aan toe.
    Het begrip decentralisatie grenst aan kletskoek als je centrale normen van kwaliteit wilt vasthouden.
    Zie de huisvesting, waar ‘autonome marktpartijen’ gedwongen worden hun prestaties tegen bepaalde prijzen aan te bieden en waar vragers een beroep kunnen doen op huurtoeslag.
    Zie het sociaal domein, waar jeugdzorg grote ontsporingen van kinderen moet vermijden, maar waar nu klachten zijn dat gemeenten neen verkopen als het budget is uitgeput.
    Is Nederland een hele grote gemeente? In het rapport over systeemverantwoordelijkheid gaat het over een “symboolbegrip”. Gaat het om stelsel versus instelling, om patroon versus incident, om specifiek versus generiek, om beleidssysteem versus maatschappelijk systeem?
    Het zijn mooie dilemma’s, maar wat voegen zij toe?
    In de woorden van politici en zelfs wetenschappers worden de tegenstellingen verpakt en toegedekt.
    “Pleur op” en het gezwets daarover wordt dan verhullend. Als we vinden dat er een bepaalde standaard nodig is, dan moeten we de verantwoordelijkheid voor het geld en de continuïteit niet bij de gemeenten stallen.
    Dat gebeurt nu wel, met gezwets over systeemverantwoordelijkheid en complementair bestuur als vijgenblad. Daarover wilde ik het hebben.

  2. 2

    @1

    Eerlijk gezegd zit ik al een paar uur na te denken wat je boodschap nu eigenlijk is. Decentralisering heb je het over. Was de jeugdzorg voorheen goed? Nee, de jeugdzorg was bureaucratisch weet ik. Of het inmiddels beter is, dat weet ik niet. Maar veel beroerder kon ook niet.

    Is er gemeentelijke gelijkheid? Nee, die is er niet en die was er ook niet. Ik las laatst dat een gemeente elders een greep in de reserves moest doen vanwege de vluchtelingenopvang. Andere gemeentes zijn weer gemeentes waar weinig bijzonders aan de hand is en waar men geld heeft voor leuke dingen. Er zijn megalomane gemeentes met dure gebouwen. Of gemeentes met veel achterstandswijk zoals dat zo mooi heet. Dan moet je treitervloggers dresseren. Kortom: zo veel gemeentes, zo veel verschillen. Ongelijkheid ja. En dan? Maar weer centraliseren?

    Maar in Europees verband zijn we weer heel erg tegen centraliseren. Een gemeenschappelijke kas waarbij de Roemeen dezelfde AOW rechten heeft als de Nederlander, dat willen we niet. Een sociale unie? Niet doen! Want dan schieten wij als Nederlanders er bij in, dat is duidelijk.

    Moet ik het nog over een gecentraliseerde wereldgemeenschap hebben?

    Ik denk dat ik geen mening heb over centralisatie/decentralisatie.

  3. 3

    @2:
    Kinderen die hulp nodig hebben, zouden dat moeten krijgen. Ongeacht hoe de zorg in de gemeente georganiseerd is. Idem voor bejaarden die thuiszorg nodig hebben. De centrale overheid heeft dat onder het mom van “decentralisatie” met een bezuiniging van 25% afgeschoven op de gemeentelijke overheid.

    Decentralisatie/centralisatie is weinig meer dan propaganda uit de VVD-hoek voor bezuinigingen op de zorg zonder dat zij er op aangesproken kan worden (want nu verantwoordelijkheid van de lokale overheid).

  4. 4

    @2: ik heb het over taal, die verhult, die ons opwindt over dingen zonder grote betekenis.
    Aan het einde geef ik aan waar het over gaat: de ouders van een ontsporend kind, die geen hulp krijgen, omdat de gemeente het budget heeft uitgeput.
    Vinden we dat erg? Ik wel, maar je mag van mij denken dat het vroeger niet beter was.
    Is dat handig? Het lijkt me niet: die denkbeeldige jongere gaat bij niet ingrijpen op het criminele pad en komt wellicht in een lang TBS verblijf terecht.
    Is er gelijkheid? Neen, maar hoe erg is dat? Nationale standaarden vragen daar om, maar hoe nodig zijn die?
    Dat zijn de vragen waarover de politiek gaat, dus daarover probeer ik de discussie te bevorderen.
    @3: ik schrijf dat het gebruik is dat het Rijk decentraliseert als er bezuinigd moet worden, dus met het schamperen ben ik het wel eens. Toch, als je kijkt naar de krankzinnige microsturing, met tijd en met tarieven, met soorten verrichtingen en kwalen, kan ik nog steeds niet zeggen dat het centralisme beter is.
    Er is bezuinigd, zeker, dat is neo-liberaal herstelbeleid, feit. Maar misschien is het toch een slimme richting om onze zorg lokaler te regelen dan we deden.
    Ook dat is een thema waarover ik het liever zou hebben dan over de woordkeuze van Rutte.

  5. 5

    @4:
    Die microsturing is niet per definitie inherent aan centralisme. Sterker nog, een lokale overheid die dichter op de zorgverlener en de burger staat, zou zich nog wel eens veel meer kunnen gaan bemoeien met de zorg omdat de bedragen relatief groter zijn voor de gemeente dan voor de centrale overheid. Daarnaast moet elke gemeente nu afspraken maken met alle zorgverleners. Iets waarvoor ze een nieuwe bureaucratische laag moeten gaan creëren. Lijkt me zeker niet efficiënter en corruptie/machtsmisbruik ligt dan ook nog eens op de loer. Daarnaast krijg je dus verschillend beleid tussen gemeenten. Zelf woon ik in Den Haag, je weet hier af en toe niet waar de ene gemeente ophoudt en de andere begint. Het lijkt me een heel grote uitdaging om verschillen in dat beleid te gaan verkopen als het om de gezondheid gaat van kinderen.

    Ik denk dat woordkeuze juist de oorzaak is dat veel van het neoliberale beleid kan worden doorgedrukt. Decentralisatie klinkt sympathiek, een kwart bezuinigen en de verantwoordelijkheid afschuiven niet.

  6. 7

    @5: vrijwel eens. Een groot risico is dat de gemeenten nog erger zijn dan het Rijk. Of dat ze het wel lekker vinden, al die deskundige aanbieders, die geld verdienen van een overheid die denkt de markt te sturen. Of het efficiënter is, kun je je afvragen. Kleinschaligheid biedt denk ik meer kansen op effectieve politieke sturing.
    Maar de kern is: wat zijn we aan het doen, klopt het allemaal, kan het Rijk systeemverantwoordelijk zijn, terwijl de gemeente uitvoert? Ook de ARK heeft hierover grote twijfels.
    Maar in het oeverloos gezwets verdwijnen dit soort vragen. Daar ben ik ongerust over. Het gaat over 15 miljard of zo.
    @6: van het denigrerend doen over lokale bestuurscapaciteiten houd ik liever afstand. In algemene termen kun je daar alleen maar schadelijke dingen over roepen. De ombudsman doet maar…

  7. 8

    @7, je hoeft niet denigrerend te doen over bestuurscapaciteiten om te constateren dat het lastig (en verspillend) is voor gemeenten om op al die complexe terreinen deskundigheid te moeten ontwikkelen. 390 keer moeten de gemeentes nu invulling geven aan complexe zorg – ipv dat we dat gewoon samen regelen.

  8. 9

    @2: Maar in Europees verband zijn we weer heel erg tegen centraliseren.

    Nogal wiedes omdat we geen centrale (Europese) belastingen hebben. In Nederland wel: fiscaal gezien is Nederland zeer gecentraliseerd: >90% van de belastingen gaan via het Rijk. Decentalisatie in de Nederlandse context – namelijk: lagere overheden die zeer weinig te zeggen hebben – is niet logisch.

  9. 10

    @8: geen idee wat je zegt, eigenlijk. Er is deskundigheid nodig en laten we dat samen regelen. Dat is je idee?
    Ik heb het gevoel dat er helemaal geen deskundigheid nodig is, de Nederlandse Godheid, maar wat democratische aansturing en beperking van alle deskundigheid lijkt me genoeg. Dat moet vooral kleinschalig en lokaal.
    Wat gewoon samen regelen is? Kijk eens naar Jeugdzorg, producten en tarieven en raak verbijsterd over de veelheid van regels, kwalen en minuten zorg. Het is een totaal krankzinnig systeem. We regelen het gewoon samen.
    @9: daarover heb ik het. Ik zou graag zien dat gemeenten iets meer zouden kunnen en mogen en daar hoort een belastinggebied bij. Dat is een andere manier van denken over centraal en decentraal: dat moet je toch doen in verkiezingstijd?

  10. 11

    @10, Door de inkoop van de jeugdzorg naar de gemeentes te verschuiven, moeten alle 390 gemeentes contracten afsluiten met talloze jeugdzorginstellinen. En al die instellingen hebben zelf weer met een veelheid van gemeentes te maken.

    Ik vind er niks mis mee dat de gemeente de ruimte heeft om gewoon een paar goeie pedagogen en jeugdpsychologen in het buurthuis te zetten, en zo laagdrempelig en direct te zijn, gewoon op de fiets bij de scholen langs te kunnen, en precies te weten wat er zoals speelt in de buurt. Dat is een perfect voorbeeld waarin decentralisatie en dicht bij de mensen goed kan werken.

    Maar… als het gaat om complexe zorg, gaat dat mis. De gemeente moet inschattingen maken over ingewikkelde zorgvragen, maar ze hebben daar geen kennis over. Die weten niet wat redelijk is voor een kind met complexe hechtingsproblematiek, omdat het bestuurders zijn en geen specialisten op gebied van hechtingsproblematiek. De mensen in de laagdrempelige zorg, die naar alle waarschijnlijkheid prima om kunnen gaan met enkelvoudige, tijdelijke problemen, zijn niet gespecialiseerd als er allerlei zaken bij elkaar komen. Ze weten niet hoe je trauma in combinatie met verstandelijke beperking zult moeten behandelen. Of kinderen met psychosen. En natuurlijk niet: je kunt niet in iedere gemeente in Nederland zulke specialisten neerzetten die het vervolgens een groot deel van de tijd vooral te maken hebben met simpelere dingen.

    Die specialisaties moeten dus gebundeld worden: ze bestrijken een veel groter gebied dan 1 gemeente. Maar dan neemt de hoeveelheid contacten ineens wel kwadratisch toe: aantal instellingen x aantal gemeenten.

    Het is duidelijk dat dat een situatie is waarin een centrale bekostiging, administratie en toezicht veel beter werkt: de complexiteit is dan veel minder. Gemeenten hoeven maar op 1 punt te zijn, ipv met x instellingen, en instellingen hoeven maar op 1 punt te zijn, ipv met tig gemeenten. Decentralisatie op gebied van complexe, specialistische zaken is gewoon niet efficient.

    Tweede punt daarbij is dat je op gebied van de simpele zorg vaak wel een redelijke inschatting kunt maken op basis van gemiddelden. Maar het aantal kinderen met echt complexe situaties is uiteraard een stuk kleiner, wat ook de invloed van variatie een stuk groter maakt. 1 kind meer of minder heeft significante invloed op het gemeentebudget, maar is vrijwel niet te voorspellen, en dat is best onwenselijk. Dat is nou precies het soort variatie dat we beter kunnen spreiden over het land dan over de gemeente.

    Overigens, passend hierbij vind ik https://www.medischcontact.nl/opinie/blogs-columns/blog/code-loos-menno-oosterhoff.htm

  11. 12

    @11: dat doet me plezier. Ik denk dat we het geheel eens zijn. Maar dat is precies het verhaal. We kunnen de totale jeugdzorg niet in een blinde beweging overdragen aan gemeenten.
    Veel zou moeten op kleine schaal, met huisarts en wijkteams in de frontlijn.
    In de praktijk zie je de specialismen, die in regionale aanbodsstructuren worden ingekocht.
    Op zich is een scheiding tussen klein praktisch lokaal en specialistisch regionaal of landelijk denkbaar.
    Maar over dit soort dingen had ik het willen hebben in de verkiezingsstrijd. Daarom heet mijn stuk “Tegenstellingen in de samenleving”, maar heb ik het over de woordenbrij die door Den Haag over ons wordt uitgestort.