Strafrechtelijke aanpak milieucriminaliteit schiet tekort

Afvaldumpingen en lozingen van giftig afval zijn aan de orde van de dag. Politie en justitie kijken vaak machteloos toe. Toepassing van het schadebeginsel kan de controle en bestraffing van milieudelicten aanzienlijk verscherpen – een analyse door Marc Schuilenburg.

Wie het klimaatdebat in ons land volgt, krijgt snel het gevoel te zijn beland in een discussie tussen boekhouders: zoveel heffing per ton CO2-uitstoot, belastingmaatregelen om huizen energieneutraal te maken en invoering van een vliegtaks van 7 euro per ticket.

Maar klimaatbeleid hoort meer te zijn dan voer voor boekhouders. Het is namelijk ook een juridisch probleem. Simpel gezegd: je kunt als overheid nog zoveel willen, maar als er een window of opportunity blijft bestaan om als burger willens en wetens de regels aan je laars te lappen, dan verandert er niets.

Afvaldumpingen en giftige lozingen

Met alle aandacht in de politiek en de media voor het klimaat zou je verwachten dat politie en justitie haast maken met de aanpak van milieucriminaliteit.

In de praktijk is daarvan weinig te merken. Dagelijks lees je in de krant over milieuovertredingen waarvoor de politie zegt geen tijd of middelen te hebben.

Zo zijn afvaldumpingen in de natuur aan de orde van de dag, maar de politie komt aan de opsporing van de daders niet toe. In de Brabantse natuur gaat het om zo’n 5.000 dumpingen per jaar, waarbij het zwerfafval niet eens is meegerekend.

In de Rotterdamse haven van hetzelfde laken een pak. Schepen lozen er giftige ladingresten omdat ze weten dat de controle hierop door de handhavende instanties flink tekortschiet.

Milieucriminaliteit is blinde vlek voor handhavers

Waarom is milieucriminaliteit zo’n blinde vlek voor politie en justitie? Heeft dat alleen met weinig tijd en beperkte middelen te maken? Of is er meer aan de hand? Dat laatste is het geval. De strafrechtelijke handhaving van milieucriminaliteit wordt vooral beperkt doordat er vaak geen individualiseerbaar slachtoffer of dader in beeld is en er ook geen personen zijn die zich melden als slachtoffer.

Een sprekend voorbeeld hiervan is de vernietiging of verlies van ecosystemen door menselijk toedoen of door andere redenen. Denk aan het leegvissen van de Noordzee, de vernietiging van koraalriffen, of de snelle afname van insecten.

Een andere reden voor de geringe aandacht voor milieucriminaliteit is dat het strafrecht wordt gekenmerkt door een reactieve manier van optreden. In het strafrecht gaat het om het achteraf ondernemen van actie. Eerst moet er een misdrijf plaatsvinden en pas dan komt de politie in actie. Daarbij is de politie sterk afhankelijk van aangiften door burgers.

Milieucriminaliteit is echter geen ‘aangiftecriminaliteit’, maar ‘haalcriminaliteit’ en dat betekent dat de politie zelf actie moet ondernemen om het te zien. Dit vraagt om een proactieve houding van de politie, iets waar ze juist niet goed in is.

Een laatste verklaring waarom politie en justitie zo weinig doen aan milieucriminaliteit, heeft te maken met de algemene opinie dat milieucriminaliteit een stuk minder bedreigend is dan een moord of verkrachting. Dikwijls gaat het bij milieudelicten om handelingen die op lange termijn grote gevolgen kunnen hebben voor het welzijn van toekomstige generaties, maar waarvan op dit moment het effect nog gering of onzichtbaar is.

Wie bepaalt wat schadelijk gedrag is?

De definitie van wat we verstaan onder milieucriminaliteit is geen vanzelfsprekendheid. Politieke, economische en sociale machtsverhoudingen spelen een belangrijke rol bij de vraag of bepaalde schadelijke handelingen voor het milieu wel en andere juist niet worden gecriminaliseerd. Dit betekent dat er een strijd aan vooraf gaat, waarin sommige partijen een betere uitgangspositie hebben dan andere.

Een klassiek voorbeeld van hoe het definiëringsproces van schadelijk gedrag werkt, ondervond de Amerikaanse criminoloog Edwin Sutherland toen hij in 1939 in een lezing het begrip ‘witteboordencriminaliteit’ op de agenda zette. In die lezing doet hij verslag van zijn onderzoek naar zeventig grote Amerikaanse bedrijven.

Volgens Sutherland overtreden deze bedrijven stelselmatig economische wetten en veroorzaakt hun belastingfraude, oplichting en verduistering schade die veel omvangrijker is dan de klassieke vermogens- en geweldscriminaliteit, zowel in financiële zin als in maatschappelijk zin. Hoewel de schade van hun gedrag fors is, worden de bedrijven slecht administratieve boetes opgelegd, waarna de fraudeursbende weer vrolijk verder zwendelt.

Sutherland bracht zijn conclusies pas in 1949 in boekvorm uit. Het Amerikaanse bedrijfsleven oefende namelijk grote druk op hem en de universiteit uit omdat ze niet met naam en toenaam wilden worden genoemd, en al helemaal niet als crimineel te boek wilden staan. Uit angst voor schadeclaims moest Sutherland van de uitgever Indiana University alle namen van de bedrijven verwijderen in de tekst van White Collar Crime.

Menselijke en dierlijke slechtoffers

Iets dergelijks is ook aan de hand met de milieuproblematiek. Niet alle schade die wordt toegebracht aan het milieu, wordt als crimineel gedrag gedefinieerd. Denk aan doorgaans legale activiteiten als het leegvissen van de zee, uitstoot van broeikasgassen, experimenten op dieren, exploitatie van dieren in de intensieve veehouderij en het gebruik van bepaalde bestrijdingsmiddelen. Toch leiden deze handelingen tot veel menselijke en dierlijke slachtoffers.

Ook in andere opzichten zijn ze hoogst schadelijk voor mens en milieu, van een versnelde uitputting van natuurlijke hulpbronnen tot verlies aan biodiversiteit. Consensus om dit gedrag strafbaar te stellen is echter ver te zoeken.

Pas schadebeginsel ook op milieu toe

Zijn er vanuit een liberale staatsopvatting argumenten aan te voeren om strenger op te treden tegen gedragingen die ernstige schade aan het milieu toebrengen, zelfs wanneer deze gedragingen (nog) niet formeel zijn erkend door wetgevers en handhavers?

Een van de belangrijkste liberale filosofen John Stuart Mill vond dat de staat ervoor moet zorgen dat het geluk van burgers wordt vergroot. Hij was echter ook bevreesd voor de gevaren van democratie, voor minderheden en individuen. Hij formuleerde daarom het schadebeginsel. Dat principe komt erop neer dat de overheid alleen in het leven van burgers mag ingrijpen wanneer het gedrag van burgers fysieke of geestelijke schade berokkent aan derden, oftewel andere personen aantast in hun rechtmatige belangen.

Er is veel voor te zeggen om het schadebeginsel – in de geest van Mill – ook toe te passen op het gebied van de milieuwetgeving en uit te breiden naar volgende generaties. Onder het schadebeginsel vallen dan schadelijke activiteiten tegen het ecosysteem, dier- en plantsoorten, zelfs als deze activiteiten (nog) niet zijn strafbaar gesteld in wet- en regelgeving.

Niet alleen schade maar ook gevaar onder de strafwet

De gedachte hierachter is dat we de aarde niet volledig mogen uitputten omdat dit de vrijheid van de huidige aardbewoners en die van nog ongeboren personen onnodig beperkt. Uitbuiting van de planeet, veroorzaakt door schadelijke activiteiten van burgers, bedrijfsleven en overheden, waaronder vervuiling van aarde, lucht en water en misbruik van natuurlijke rijkdommen, zou dan in strijd zijn met het schadebeginsel.

De bescherming van het milieu krijgt zo een veel bredere doelstelling: als er sprake is van schade voor anderen, of zelfs een aannemelijk risico op schade, dan is het inperken van de individuele vrijheid gerechtvaardigd door de overheid.

Niet alleen daadwerkelijke en aantoonbare schade, maar ook gevaar voor schade aan milieu, mens en dieren valt dan onder het bereik van de strafwet en wordt uitgangspunt voor overheidsingrijpen.

Dit artikel van Marc Schuilenburg verscheen eerder op Sociale Vraagstukken. Marc Schuilenburg doceert aan de afdeling Strafrecht en Criminologie van de Vrije Universiteit Amsterdam. Dit artikel is een sterk verkorte bewerking van het hoofdstuk ‘Waarom criminelen vrij spel hebben en wat we eraan kunnen doen’ uit zijn nieuwe boek ‘Leven in het antropoceen’, Boom Filosofie, 2019, ISBN 978902442395878