Spoorellende is voorbeeld van verknipt bestuur

De verknipte dienstverlening op het spoor illustreert de behoefte aan nieuwe besturingsvormen in de publieke sector. Door een te grote nadruk op efficiency raakt de samenhang tussen de opgeknipte onderdelen verloren.  Meer toezicht en controle zullen daar weinig aan kunnen veranderen. Regionale verantwoordelijkheden wel, zegt Joop Koppenjan, hoogleraar Bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.

Afgelopen weken werden de treinreizigers volop geconfronteerd met de jaarlijkse dip in de dienstverlening op het spoor. Sneeuw en vrieskou waren het spoorsysteem wederom de baas en dat ging gepaard met het eveneens jaarlijkse terugkerende zwartepieten tussen dienstverlener NS en Infrastructuurbeheerder Prorail. Dit jaar in de vorm van een heuse catfight tussen directeuren Ingrid Thijssen (NS) en Marion Gout (Prorail).

Doordat de zorg voor het spoor is opgeknipt tussen NS en Prorail lijkt het Nederlandse railsysteem kwetsbaarder te zijn dan waar dat niet is gebeurd, zoals in Duitsland en Zwitserland. Dit opknippen hebben we te danken aan het streven naar efficiency, resultaatgericht werken, verzelfstandiging en marktwerking, waar onze bestuurders en politici zich in de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw door lieten leiden.

De gevolgen beperken zich niet tot de railsector. Op tal van terreinen van publieke dienstverlening treffen we praktijken aan die ‘verknipt’ overkomen. Recent werd melding gemaakt van de grote financiële risico’s waarmee directeur Erik Staal woningcorporatie Vestia aan de rand van de afgrond bracht. De week ervoor berichtten de media over te dure dienstreizen van het college van bestuur van de Technische Universiteit Delft. Incidenten die naadloos in de rij passen van eerdere berichten over mislukte vastgoedavonturen van onderwijs- en zorginstellingen die de kerntaken van deze organisaties bedreigden, het lichtvaardig uitreiken van diploma’s door hogeschool Inholland, te hoge salarissen van bestuurders en managers in verzelfstandigde overheidsdiensten, enzovoorts.

De mantra’s van het NPM

Politici en bestuurders hebben zich in de afgelopen decennia laten verleiden door de mantra’s van het uit de Anglosakisische wereld overgewaaide New Public Management (NPM). Namelijk dat de inefficiëntie van de overheid bestreden kan worden door het opknippen van voorheen binnen overheidsbureaucratieën geïntegreerde dienstverlening, bijvoorbeeld door verzelfstandiging of privatisering van overheidsonderdelen. En dat de overheid bestuurd kan worden door uit het bedrijfsleven geleende managementinstrumenten zoals contracten, aanbestedingen, prestatiesturing en benchmarking. Maar, zoals Lodewijk Asscher het vorig jaar in zijn verontwaardiging over de gang van zaken bij Inholland zei, publieke dienstverlening organiseer je niet als een koekjesfabriek. De vraag is dan natuurlijk: hoe wel?

Simpelweg terugkeren naar de situatie van voor de komst van het NPM, naar de bureaucratische organisatiewijze van de verzorgingsstaat waarbij iedereen over één kam werd geschoren, lijkt niet te passen bij het complexe karakter van de hedendaagse netwerksamenleving met zijn sterke mate van individualisering. En het zou het probleem van de kosten van de verzorgingsstaat niet oplossen. Er is echter nog een reden waarom we niet terug moeten willen.

Opknippen is niet alleen slecht nieuws

Het NPM is niet alleen een verhaal van louter slecht nieuws: evaluatieonderzoek laat zien dat het ook heeft geleid tot vernieuwingen die zowel de efficiency als de kwaliteit van de dienstverlening ten goede zijn gekomen. Een voorbeeld zijn de prestaties van de aanbestede regionale bus- en treindiensten. Regionale spoorvervoerders, zoals Arriva en Veolia, zijn erin geslaagd de spoorlijnen aan de randen van het hoofdrailnet die de NS als onrendabel afdankte, nieuw leven in te blazen.

Aandacht voor efficiency en bedrijfsmatig werken is dus niet per definitie verkeerd. Het gaat pas fout als deze werkwijzen te monomaan worden toegepast en publieke waarden zoals kwaliteit, betrouwbaarheid, toewijding en de behoefte aan samenhang naar de achtergrond verdwijnen. Want vaak wordt er in de dienstverlening geknipt zonder dat men zich bewust is van de afhankelijkheidsrelaties die daardoor ontstaan. Complexe publieke dienstverlening vereist dat deze relaties worden gecoördineerd. Waar geknipt wordt, moet ook worden geplakt. Bij de dienstverlening op het spoor is men daar onvoldoende in geslaagd. Ook in andere sectoren van dienstverlening is coördinatie een probleem. In de jeugdzorg laten schrijnende gevallen als het meisje van Nulde laten zien waar verknipte zorg toe leidt.

Controle en toezicht is foute reactie op verknipt bestuur

Maar het gaat ook fout als de reactie op verknipt bestuur alleen bestaat uit het versterken van toezicht en controle van bovenaf. Dat gaat de samenwerking tussen bij dienstverlening betrokken partijen niet verbeteren. Daarnaast leidt het tot een cultuur van wantrouwen waarbij managers en dienstverleners niet de ruimte krijgen om in samenspel dienstverlening op de individuele gevallen af te stemmen.

Natuurlijk kan het creëren van checks and balances door verbeterd toezicht een deel van de oplossing zijn. Het had het solistische optreden van Erik Staal bijvoorbeeld kunnen voorkomen en zijn ondernemingsdrift kunnen matigen en in juiste banen kunnen leiden. Maar minstens zo belangrijk is dat organisatie- en sturingswijzen dienstverleners de ruimte en het vertrouwen geven. Zodat zij op basis van hun professionele competenties samenwerking met andere partijen kunnen zoeken en dienstverlening op individuele gevallen af kunnen stemmen. Zonder dat dit in vrijblijvendheid ontaardt.

Er is behoefte aan innovatieve sturingswijzen

Op de keper beschouwd is er dus behoefte aan sturingwijzen die hiërarchische coördinatie en het NPM-achtige streven naar efficiency weten te combineren met het stimuleren van horizontale afstemming tussen en improvisatie door partijen in het netwerk rond dienstverlening: bestuurders, managers, dienstverleners, gebruikers en in toenemende mate ook vrijwilligers. Een dergelijke werkwijze wordt in de Engelstalige literatuur ‘New Public Governance’ genoemd. Het zou nog wel eens het Rijnlandse antwoord op het Anglosaksische New Public Management kunnen zijn; een antwoord dat opvallend genoeg ook in Angelsaksische landen omarmd lijkt te worden.

Voorbeeld van een dergelijke innovatieve manier van werken is het voornemen van de gemeente Rotterdam om in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) gebiedsgericht aan te besteden. Consortia worden uitgenodigd te bieden op de regie binnen een wijk van verschillende WMO-gerelateerde diensten, zoals huishoudelijke hulp, zorg voor dak- en thuislozen, vrouwenopvang en bestrijding van huiselijk geweld. Deze werkwijze lijkt precies het streven naar het combineren van doelmatigheid en samenhang te belichamen waar het in New Public Governance om draait.

In dit kader stel ik in mijn inaugurale rede voor om de verantwoordelijkheid van de NS voor de stoptreinen naar provincies en kaderwetgebieden te decentraliseren. Private spoorvervoerders zouden hier door middel van regionetten een rol in moeten kunnen spelen, zoals ze zelf vorig jaar al aan de minister voorstelden in hun Nieuwe Spoorplan. Dat zou het namelijk mogelijk maken om binnen nationaal te stellen kaders regionaal te differentiëren. Het spoorvervoer wordt zo beter op de regionale behoeften afgestemd en de samenhang kan worden geborgd door gebiedsgerichte concessies en op samenwerking gerichte contractvormen.

Deze nieuwe organisatie- en besturingswijzen vergen verdere uitwerking, experimenten en onderzoek. In de bestuurskunde wordt dit wel aangemerkt als dé opgave waar praktijk én onderzoekers de komende jaren voor staan. Temeer daar de overheid op tal van beleidsterreinen zal willen bezuinigingen en daarbij ingrijpende aanpassingen niet schuwt. De vraag naar hoe het streven naar efficiency gecombineerd kan worden met de roep om kwaliteit is dus actueler dan ooit.

Dit opiniestuk is geschreven door prof. dr. Joop Koppenjan, hoogleraar Bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam, naar aanleiding van zijn oratie: ‘Het verknipte bestuur. Over efficiency, samenhang en toewijding bij publieke dienstverlening, Uitgeven door Eleven International Publishing, Den Haag, 2012.

Beeld: cc Flickr Photo, Matthijs H