Regulering van migratie is meer dan kwestie van markt of quota

ANALYSE - Kunnen we met quota de migratie naar Nederland beperken en beheersbaar maken? Of is het de markt die uiteindelijk bepaalt? Volgens hoogleraar Europees Migratierecht en vicevoorzitter van de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken Tesseltje de Lange moet het antwoord komen uit een debat dat uitgaat van zowel het perspectief van werkgevers als dat van migranten en samenleving.

Vicepremier en minister van Volksgezondheid Hugo de Jonge (CDA) stelt voor quota te hanteren om het aantal migranten dat naar Nederland komt te beperken. Ook Lilian Marijnissen (SP) en Gert-Jan Segers (ChristenUnie) deden een voorstel daartoe. De Leidse hoogleraar Arbeids- en Migratiegeschiedenis Leo Lucassen vindt dat al deze voorstellen weinig zin hebben omdat de markt bepaalt hoeveel migranten er komen. Hij pleit voor een lange termijnbeleid.

De kritiek van Lucassen op de politieke voorstellen tot het instellen van migratiequota is terecht. Met een dergelijke ad hoc maatregel kun je de migratie eenvoudigweg niet reguleren. Maar op zijn standpunt dat de markt de instroom van arbeidsmigranten bepaalt, valt ook wel wat af te dingen. Immers, als de markt inderdaad zo bepalend is als hij zegt, dan zouden er nog veel meer arbeidsmigranten van buiten de EU in Nederland zijn, om laaggeschoold werk te verrichten in sectoren met prangende personeelstekorten zoals tuinbouw of zorg.

Cijfers van betrekkelijke waarde

Het huidige, tekortschietende Nederlandse migratiebeleid bestaat uit regels die de toegang van verschillende soorten migranten regelt. Er zijn regels voor de toelating van EU-burgers, voor de entree van niet-EU-burgers (gereguleerd door Europees migratierecht) en voor de komst van niet-EU-burgers vanwege humanitaire en economische redenen, geregeld in Nederlands migratierecht. Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) maakt geen helder onderscheid tussen deze drie groepen. Daardoor hebben zijn cijfers beperkte relevantie. Samen met collega Avontuur wees ik er hier al eerder op dat het CBS Nederlanders meetelt in de vaststelling van het aantal ‘buitenlandse werknemers’.

Om per categorie migranten beleid te kunnen voeren, publiceerde de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) onlangs het rapport ‘Op weg naar 2030. Migratie: een toekomstverkenning’. Daarin roept de commissie het kabinet op om een ‘Staat van de Migratie’ op te stellen: een jaarlijks overzicht van alle inspanningen en resultaten op het terrein van migratie.

Daarin moet vermeld worden hoeveel migranten op grond van welk beleid worden toegelaten en hoe lang ze gemiddeld in ons land verblijven. Het overzicht kan de algemene cijfers van het CBS, de Immigratie- en Naturalisatiedienst en het UWV – verantwoordelijk voor de beoordeling van een deel van de verzoeken om arbeidsmigratie – nader aanvullen en een zinvol en inhoudelijk debat over migratie mogelijk maken.

De markt, niet het quotum bepaalt

Een onderwerp dat in het debat beslist aan de orde zou moeten komen, is de betekenis van het quotum als beleidsinstrument.

Vooropgesteld zij dat een quotum niet gesteld mag worden aan unieburgers, humanitaire en gezinsmigranten. Het Europees recht staat alleen een quotum toe voor niet-Europese arbeidsmigranten. Tot 1 oktober 2019 hanteerde Nederland quota bij de toelating van niet-Europese arbeidsmigranten om in Aziatische horeca te werken. Hoewel de regering het quotum stapsgewijs wilde verlagen, deed ze het tegendeel en verhoogde ze het telkens weer. Vanwege de krapte op de arbeidsmarkt, verleende ze 3200 vergunningen in plaats van het oorspronkelijke ‘quotum’ van 1000  (gegevens UWV).

Ook in de jaren ’60 van de vorige eeuw hanteerde ons land quota, om de instroom van buitenlandse werknemers – uit Italië en Spanje en later uit Turkije en Marokko – te reguleren. Ook toen werden die snel bijgesteld of genegeerd als werkgevers meer arbeidsmigranten nodig hadden. In die zin heeft Lucassen gelijk dat de markt in essentie bepaalt hoeveel migranten er komen.

Zelf concludeerde ik ook al dat de markt de arbeidsmigratie naar Nederland regelt. Althans voor zover het arbeidsmigratie van buiten de EU betreft. Wetgeving beweegt vertraagd mee met de situatie op de arbeidsmarkt. In 2013 is de Wet arbeid vreemdelingen die de toelating van arbeidsmigratie van buiten de EU reguleert, aangescherpt. Waar voor kennismigranten slechts een inkomenstoets geldt, worden arbeidsmigranten anders dan kennismigranten pas na een zware arbeidsmarkttoets voor telkens één jaar toegelaten.

Daarover schreef ik destijds: ‘De bijdrage van arbeidsmigranten aan de Nederlandse economie moet vervolgens van zo tijdelijk mogelijke aard zijn. Een begrijpelijk uitgangspunt in tijden van hoge werkloosheid en economische crisis. Of dit een uitgangspunt is dat stand zal houden in toekomstige betere jaren voor de Nederlandse werkgelegenheid is de vraag.’

Met de hoge tekorten de afgelopen jaren had ik verwacht dat werkgevers eerder een versoepeling van dit restrictieve en in de praktijk niet werkbare toelatingsbeleid zouden bedingen. Maar pas op 6 januari 2020 is een wijziging van de Wet arbeid vreemdelingen ‘in verband met het toekomstbestendig maken van arbeidsmigratie’ in consultatie gegaan waarin een deel van de belemmeringen weer wordt weggenomen.

Debat vanuit meerdere perspectieven

Als ondernemers geen werknemers meer kunnen vinden binnen de EU, dan kan dat betekenen dat ze kiezen voor wat Lucassen een ‘lastig scenario’ noemt: het verplaatsen van hun productie. Denk aan de Nederlandse rozenteelt in Afrika. Ik denk dat daar voor een aantal arbeidsintensieve sectoren inderdaad meer toekomst in zit.

Maar wat nu als een bepaald type arbeid niet verplaatsbaar is? Kiezen ondernemers dan automatisch voor arbeidsmigranten van buiten de EU? Nee, dus. Werkgevers – in de zorg bijvoorbeeld – boren dan eerst andere bronnen aan. Ze leiden statushouders op, of werven actiever werknemers in andere EU-landen. Arbeidsmigratie van buiten de EU is in de regel een laatste redmiddel.

In plaats van te pleiten voor een quotum (zoals De Jonge, Marijnessen en Segers doen) – een regeling die in veel gevallen juridisch en vaak praktisch onhoudbaar is – doet de politiek er beter aan om geld vrij te maken om het al aanwezige arbeidspotentieel, onder andere asielstatushouders en asielzoekers beter te benutten.

Meer perspectieven

Het debat over arbeidsmigratie dat hoognodig moet worden gevoerd, dient veel meer dan nu rekening te houden met de verschillende perspectieven. Het denkraam van de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken in de verkenning ‘Legale kanalen voor Arbeidsmigratie’ kan daarbij als leidraad dienen.

Het geeft aan dat niet alleen de markt de arbeidsmigratie bepaalt, maar dat ook de belangen van de Nederlandse samenleving, van de werkgevers, migranten en hun landen van herkomst aandacht verdienen.

Dit artikel verscheen eerder op Sociale Vraagstukken. Tesseltje de Lange is hoogleraar Europees Migratierecht aan het Centrum voor Migratierecht van de Radboud Universiteit Nijmegen. Ze is tevens vicevoorzitter Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken.