Professor maakt gehakt van argumentatie tegen verbod ontgassen

ANALYSE - Vorige week schreven we over het onderzoeksrapport ‘Floating Degassing in the Netherlands: Rights and Obligations under International Law.‘Dat professor Arcuri en phd-kandidaat Errol, beide van Erasmus School of Law, schreven met ondersteuning van The Erasmus Initiative ‘Dynamics of Inclusive Prosperity’. Ook hebben we aandacht besteed aan de reactie van minister Harbers, waarin hij uitlegde dat een nationaal verbod niet zou kunnen. Dinsdag publiceerde professor Arcuri een open brief aan de minister, waarin ze de argumenten van de minister weerlegt. Reden voor de Tweede Kamer om de stemmingen over de moties over varend ontgassen uit te stellen. Uit de wandelgangen hoort Sargasso dat er mogelijk een technische briefing georganiseerd gaat worden met professor Arcuri, zodat Tweede Kamerleden zich kunnen laten informeren over de (on)mogelijkheden van een nationaal verbod.

Brief professor Arcuri

In de open brief gaan Arcuri en Erol in op de drie argumenten die minister Harbers noemt als oorzaak om geen nationaal ontgasverbod in te kunnen of hoeven stellen. Op de eerste plaats hanteerde minister Harbers het argument dat artikel 18 van het Verdrag van Wenen inzake Verdragenrecht. Op de tweede plaats noemde de minister praktische bezwaren en ten derde beargumenteerde de minister dat de Nederlandse staat voldoet aan zijn mensenrechten verplichtingen door zich internationaal in te zetten voor een verbod op varend ontgassen.

Verdrag van Wenen inzake verdragenrecht

Op p. 2 van de brief geeft de minister een concrete motivering waarom specifieke bepalingen van internationale verdragen worden gezien als een belemmering voor de Nederlandse regering om  maatregelen te nemen tegen varend ontgassen. De minister stelt in zijn brief dat Nederland geen nationale wetgeving kan aannemen om ontgassen te verbieden  vanwege artikel 18 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (VCLT). Dit artikel luidt als volgt:

De minister betoogt dat de plicht tot het instellen van de ontgassingsinfrastructuur, vastgelegd in het Verdrag, impliceert dat een nationaal verbod zonder de oprichting van een dergelijke installatie in strijd zou zijn met de
bepalingen uit het verdrag:

Omdat de oplossing voor het aanleggen van ontgassingsinstallaties is opgenomen in dit verdrag, zou een nationale beperking zonder het aanleggen van ontgassingsinstallaties in strijd zijn met de bepalingen uit het
verdrag.

Deze redenering is volgens Arcuri en Erol echter twijfelachtig. Artikel 5.02 van de 2017 Wijzigingen van het CDNI bepaalt:

De Verdragsluitende Staten verplichten zich ertoe om infrastructurele en andere voorzieningen voor de afgifte en inname van restlading, overslagresten, ladingrestanten, waswater en dampen tot stand te brengen dan wel te laten brengen.

Dit is een positieve verplichting, wat inhoudt dat de staat verplicht is iets te doen. Niets in het verdrag belet de Nederlandse staat om deze infrastructuur al te realiseren. De redenering van de minister zou deugdelijk zijn als de bepaling zou zijn geformuleerd als een negatieve verplichting, dat wil zeggen een verplichting iets niet te doen. Het artikel had bijvoorbeeld kunnen luiden:

De Verdragsluitende Staten verbinden zich er niet toe de infrastructuur op te zetten of te laten opzetten vóór het
verdrag is in werking getreden.

Nergens in het verdrag kan echter zo’n negatieve verplichting gevonden worden. Dit betekent dat, mocht de Nederlandse staat dat willen, nu al kan worden begonnen met het opbouwen van een dergelijke infrastructuur. Evenzo is er in het verdrag geen
verplichting om varend ontgassen niet te verbieden of varend ontgassen niet door te voeren in nationale regelgeving voordat het verdrag in werking treedt. Het verdrag stelt een algemene en onvoorwaardelijke verplichting om varend ontgassen te verbieden. Nederland kan varend ontgassen dus verbieden voordat het verdrag in werking treedt.

Sterker nog, als art. 18 VCLT überhaupt moet worden ingeroepen, kan het zijn om het tegenovergestelde te beweren. In dit verband moeten we opmerken dat een van de belangrijkste doelstellingen van het CDNI verdrag de bescherming van het milieu is. Er is onderhandeld over de CDNI-amendementen van 2017 om dit doel te realiseren. De onderhandelingen waren succesvol en consensus tussen de Overeenkomstsluitende partijen over inhoudelijke wijzigingen zijn bereikt. In 2017 heeft de CDNI Wijzigingen zijn aangenomen door de Conferentie van de Verdragsluitende Partijen. Dit draagt er getuige van dat een internationaal gecoördineerde oplossing voor varend ontgassen bestaat. Het is dan moeilijk te begrijpen hoe het doel en doel van de amendementen van 2017, dat is om het milieu te beschermen door een verbod op varend ontgassen uit te vaardigen, kan worden overtreden door een daarop gerichte binnenlandse regeling.

In de brief van het ministerie staat verder dat het verboden zou zijn ‘het verdrag voorlopig toepassen’. In het rapport Floating Degassing in the Netherlands: Rights and Obligations under International Law hebben Arcuri en Erol echter al aangetoond dat staten het recht hebben om varend gassen te reguleren om andere redenen dan de veiligheid tijdens de navigatie. Die andere redenen omvatten ook de bescherming van het milieu. Dit is iets anders dan voorlopige toepassing van de CDNI-amendementen. Bijvoorbeeld volgens art. 7.2.3.7.0 van de bijlagen bij het ADN kan een ontgassingsverbod worden geregeld
via nationale wettelijke maatregelen, zoals ik op Sargasso ook al meerdere keren heb betoogd. Eenzijdige binnenlandse maatregelen verenigbaar met de Wijzigingen van 2017 zouden volgens Arcuri en Erol dan ook niet noodzakelijkerwijs neerkomen op een voorlopige toepassing van het CDNI verdrag.

Praktische argumenten tegen een nationaal ontgasverbod

Afgezien van de kwestie van de verenigbaarheid met het internationaal recht, geeft de minister andere argumenten met betrekking tot de effectiviteit van een nationaal verbod op varend ontgassen, zoals het onvoldoende aantal ontgassingsinstallaties. In het eerdere rapport houden Arcuri en Erol zich niet bezig met vragen over effectiviteit, omdat ze zich alleen richten op de vraag of gerechtelijke stappen niet mogelijk zijn vanwege internationaal recht. Hoewel deze argumenten buiten het bestek van hun rapport vallen, merken ze op dat het de verantwoordelijkheid van de Nederlandse staat is om een oplossing voor dit probleem te vinden.

Het is ook begrijpelijk dat er niet genoeg installaties zijn, aangezien varend ontgassen is toegestaan. De instelling van een nationaal verbod (met een gewenningsperiode) zou de oprichting van dergelijke installaties kunnen bespoedigen. Zoals het er nu uitziet, lijkt de situatie op een kip-ei-probleem: omdat er onvoldoende ontgassingsinstallaties zijn is de minister van mening dat varend ontgassen niet verboden kan worden en omdat er geen regel is die varend ontgassen verbiedt, wordt de betreffende infrastructuur niet aangelegd. Het risico van deze redenering is dat tekortkomingen in het huidige economisch systeem kan worden ingezet als excuus om niet te handelen. Bovendien, overwegende dat de onderhandelingen over de wijziging in 2012 zijn gestart en afgesloten in 2017 en dat de verwachting was dat alle leden dat in 2020 zouden moeten doen
hebben geratificeerd, kan het redelijk zijn geweest om al jaren geleden begonnen te zijn met de aanleg van de infrastructuur. Evenzo heeft Nederland de wijziging van 2017 in 2020 geratificeerd, en had het volgens Arcuri en Erol aantoonbaar werk moeten maken van praktische oplossingen uitvoering te geven aan het overeengekomen verbod op varend ontgassen. Het ontbreken van bestaande ontgassingsinstallaties is  waarschijnlijk geen rechtvaardiging voor het niet nakomen van deze verplichtingen. Kortom, in het licht van haar mensenrechtenverplichtingen en het feit dat het CDNI binnenkort in werking kan treden, staat de Nederlandse regering onder druk verplichting om de voorwaarden te scheppen voor de uitvoering van het verbod.

Ook stelt de minister dat een nationaal verbod de kosten bij de schippers zou leggen. De wijzigingen van het CDNI uit 2017 bepalen dat de verlader de kosten van het verantwoord ontgassen van een schip moet dragen. Uit de brief van de minister wordt niet duidelijk waarom de Nederlandse geen verordening kan aannemen die deze regel uit het Verdrag al volgt. Bij de uitvoering van het CDNI-verdrag zal de Nederlandse deze regel sowieso volgens nationaal recht moeten uitvoeren en, vanuit internationaalrechtelijk oogpunt, is er geen reden om geen regel vast te stellen die de kosten al bij de bevrachter legt.
Kortom, met betrekking tot de argumenten rond effectiviteit, willen we dat graag benadrukken dat het ontbreken van voldoende voorwaarden om een verbod uit te voeren (zoals het ontbreken van van voldoende ontgassingsinstallaties) lijkt Arcuri en Erol geen legitiem argument om verder te gaan uitstellen van de goedkeuring van de noodzakelijke wetgeving ter bescherming van de Nederlandse burgers en de milieu tegen de schade veroorzaakt door drijvende ontgassing.

Europees Verdrag voor de rechten van mens

Tot slot stelt de brief van de minister dat Nederland zijn mensrechtenverplichtingen vervult door het initiatief te nemen voor de CDNI 2017 Wijzigingen. Arcuri en Erol stellen dat prijzenswaardig is dat Nederland een actieve rol heeft gespeeld bij de totstandkoming en goedkeuring van de amendementen. Maar dat de enkele handeling van het onderhandelen over en ratificeren van een conventie waarschijnlijk niet zal volstaan om aan de zorgplicht te voldoen. Evenzo is het volgens hen moeilijk in te zien hoe het feit dat een uitvoeringsregeling gereed is, maar niet uitgevoerd kan worden, gelijkgesteld kan worden aan de naleving van mensenrechtenverplichtingen. Als dit het geval zou zijn, zouden veel regeringen internationale wetgeving en/of wetsontwerpen kunnen gebruiken om mensenrechtenverplichtingen te omzeilen. De belangrijkste vraag is of de rechten op leven en op gezinsleven voldoende zijn beschermd door de enkele bekrachtiging of het bestaan van een uitvoeringsverordening.

Gezien de stagnerende situatie rond drijvende ontgassing en het feit dat internationaal verdragen zijn ingezet als argument om niet op te treden, is het volgens Arcuri en Erol de vraag of in in dit geval de bekrachtiging en het bestaan van een uitvoeringsverordening beschouwd kan worden als een voldoende voorwaarde om aan de mensenrechtenverplichtingen te voldoen.

Moties Tweede Kamer

In de Tweede Kamer zijn vorige week vier moties ingediend over varend ontgassen. Lammert van Raan, PvdD, heeft een motie ingediend waarin hij oproept om binnen 3 maanden tot een nationaal verbod op varend ontgassen te komen.

De motie van Kröger, GroenLinks, Alkaya, SP, en De Hoop, PvdA, verzoekt de regering om een nationaal verbod op varend ontgassen aan te kondigen en om alles in het werk te stellen om de besluiten te nemen zoals geformuleerd in de roadmap om een nationaal verbod ook daadwerkelijk zo snel mogelijk in te laten gaan.

Tjeerd de Groot, D66, heeft een motie ingediend waarin hij het Kabinet oproept om provincies aan te sporen haast te maken met vergunningverlening aan ontgassingsinstallaties en provincies daar waar nodig en mogelijk in bij te staan. Ook roept hij het Kabinet op om parallel een landelijk verbod op varend ontgassen voor te bereiden dat in moet gaan als er een netwerk van ontgassingsinstallaties gerealiseerd is of als Zwitserland het CDNI-verdrag ratificeert.

Pouw Verweij, JA21, en Van der Plas, BBB, hebben een motie ingediend waarin ze het ministerie oproepen om in overleg te gaan met de industrie om uit te zoeken welke ruimte nodig is voor alternatieven voor varend ontgassen En om in overleg met de Inspectie Leefomgeving en Transport, de betrokken overheden en het bedrijfsleven in overleg te gaan om het bedrijfsleven voldoende aanwezige alternatieve ontgassingscapaciteit te laten inzetten alvorens een algeheel verbod op varend ontgassen ingaat.

Conclusie

In hun brief komen professor Arcuri en phd-kandidaat Erol tot dezelfde conclusies als ik voor Sargasso al eerder deed: een nationaal ontgasverbod is mogelijk en er is geen internationale belemmering voor de invoering ervan. Dat het ministerie van I&W hulp heeft ingeroepen van het ministerie van Buitenlandse Zaken bevreemd, omdat verschillende provincies in het verleden aan hebben gegeven dat het ministerie een landelijk en provinciaal ontgasverbod tegen hield op basis van een geheim verklaard advies van de landsadvocaat. Dat nu het Verdrag van Wenen inzake het Verdragsrecht wordt aangehaald leest dan ook als een gelegenheidsargument en de brief van Arcuri en Erol bevestigd die indruk. Het maakt ook nieuwsgierig naar het advies van de landsadvocaat.

De in de Kamer voorliggende moties zijn van wisselende kwaliteit. De motie van JA21 en BBB klinkt als een voortzetting van de taskforce varend ontgassen, of hoe dat praatcircus tegenwoordig ook heet. Het is het huiswerk dat de minister sinds de aankondiging in 2018 van een landelijk verbod in 2020 al lang en breed had moeten uitvoeren. Zoals Arcuri en Erol ook stellen is er niets in het CDNI of de wijzigingen uit 2017 dat dat verhinderd. Het is eerder politiek, bestuurlijk onwil en meestribbelen van verladers als Vitol, Trafiqura en Glencore. De motie van PvdD roept simpelweg op tot een snel verbod. Daarmee is er nog geen oplossing voor schippers, omwonenden of natuur. Tenzij er gehandhaafd gaat worden op basis van de wet economische delicten, maar dan zijn schippers de dupe in plaats van verladers. De motie van D66 en die van GroenLinks, SP en PvdA geven allebei blijk van besef dat er naast een verbod ook gewerkt moet worden aan een netwerk van ontgassingsinstallaties. Waarbij de motie van GroenLinks, SP en PvdA de minister vastklinkt aan zijn eigen roadmap. Al kom ik daar alleen een uitstelbrief over tegen.