Komt er iets terecht van tegenmacht en dualisme?

ANALYSE - Tjeenk Willink schetste het al. Je moet niet verwachten dat een cultuur die in decennia is gegroeid in een paar maanden verdwenen is. En een regeerakkoord op hoofdlijnen verandert iets, maar, in zijn woorden: als de controleur (de Kamer) niet verandert, zal ook de gecontroleerde (het kabinet) dezelfde blijven. Tegenmacht en dualisme veronderstellen dat de Tweede Kamer zich als onafhankelijke macht opstelt. Nu zijn de controleur en de gecontroleerde daarvoor te zeer met elkaar vervlochten. Het vlechtwerk is in handen van de politieke partij.

Over die vervlechting gaat dit artikel en over dualisme dat een vorm van ontvlechting is. Het eindigt met verschillende voorstellen om dat dualisme te vergroten. Een aantal daarvan kwam reeds in het publieke debat langs, zoals een regeerakkoord op hoofdlijnen. Maar ze zijn niet allemaal van voldoende kaliber om langdurige verandering te bewerkstelligen.

Ollongren en het kroonjuweel van D66

Terugkijkend moet gezegd worden dat Kasja Ollongren op een wel heel uitzonderlijke manier de belangrijkste kroonjuweel van D66 opnieuw glans heeft gegeven. Zelfs zonder het zo bedoeld te hebben leidde ze een discussie in over democratische vernieuwing, die ook in ’66 werd gevoerd. Het gebrek aan dualisme klonk toen zo:

“Het parlement kan niet functioneren. De meerderheid van de parlementsleden behoort tot de coalitiepartijen. Dat maakt hun positie zwak en onvrij. Ze zijn meer betrokken bij het bestendigen van de coalitie dan bij de belangen van de kiezers. En de ministers weten dat. Ze kunnen er misbruik van maken. U weet dat ze dat soms doen.”

Hoe ziet dat eruit, als een minister zijn macht misbruikt ten koste van het parlement? Misschien als een minister-president die meedenkt over de toekomst van een kamerlid? “Pieter Omtzigt, functie elders.” Aan die opmerking (die niet van Rutte bleek te komen) zou niets schokkends hoeven zijn, daar Rutte de facto niet gaat over wie er op de blauwe zetels plaatsneemt. Maar problematisch is de dreiging die uitgaat van bewindslieden die gewend zijn hun macht te laten gelden binnen de coalitiefracties in de Tweede Kamer.

De vervlechting der machten

Die macht hangt samen met de rol van de politieke partij in ons bestel. Want we kunnen doen alsof kabinet en Tweede Kamer gescheiden machten zijn. Maar in de praktijk verbindt de politieke partij ze met elkaar. De partijhiërarchie trekt zich van die machtenscheiding niets aan. Rutte staat boven aan die hiërarchie en bepaalt dus de lijn binnen de VVD. Voor de bühne krijgen of nemen kamerleden soms een beetje ruimte en dat houdt de fictie van machtenscheiding overeind. Maar voor de politieke partij bestaat die machtenscheiding niet. De eenheid van de partij – of je nu in het kabinet, de Tweede Kamer, of de Eerste Kamer zit – gaat in de praktijk boven de scheiding der machten. Een Kamerlid dat iets teveel eigen ruimte neemt, keert zelden terug op de kieslijst.

VVD Kamerleden Van der Steur en Dijkhof illustreerde in 2014 goed hoe de politieke partij boven de scheiding der machten staat. Als VVD Kamerleden schoten ze VVD minister Opstelten te hulp in de kwestie rondom de Teevendeal. Beide werkte op het ministerie mee aan een persbericht van de minister. En Van der Steur redigeerde een brief van Opstelten aan de Tweede Kamer waar hij zelf onderdeel van uitmaakte. Je kunt dat als een vorm van rolvervaging zien, het Kamerlid dat minister speelt, om zichzelf als Kamerlid te informeren. Maar het punt is juist dat Van der Steur heel helder wist wat zijn rol was. Hij was VVD-er. En zijn VVD partijgenoot, minister Opstelten, moest overeind blijven.

In de vrijgekomen notulen van het kabinet is de verwevenheid tussen kabinet en regeringsfracties ook goed te lezen. Via de partijlijn worden Kamerleden met klem verzocht sensibel mee te bewegen. Enkele citaten:
Snel: “De reactie in de Tweede Kamer kan in dit geval fel worden genoemd. Het zou helpen als die in een eventueel volgend geval minder fel zou zijn van de kant van in ieder geval een woordvoerder van de coalitiefracties. Dit is besproken met betrokken leden van de coalitiefracties. Hopelijk kan een herhaling worden voorkomen.”
Koolmees: “Het is wenselijk dat leden van de raad betreffende woordvoerders van gelijke politieke huize hierop aanspreken.
Rutte: “Spreker toont weinig begrip voor de woordvoerders van coalitiefracties die zich in de media trachten te profileren en laat weten in de richting van mevrouw Lodders reeds het belang van eenheid te hebben benadrukt.”
Hoekstra: “Opgemerkt zij dat door minister De Jonge en spreker veel tijd en energie is gestoken in het sensibiliseren van de heer Omtzigt, met overigens beperkt Succes.”
Hoekstra: “Om uit deze situatie te komen, is het van belang om met alle leden van de raad rond de tafel te zitten en ervoor te zorgen dat alle betrokkenen, met inbegrip van de fractievoorzitters, op één lijn terechtkomen.”

Het vervlechten van machten heeft, zoals elke Haagse journalist weet, de afgelopen jaren ook wekelijks in de agenda van de minister-president gestaan. Het coalitieoverleg dat elke maandag plaats vond tussen minister-president, vicepremiers en fractievoorzitters. De daar gemaakte afspraken stelde zowel de ministerraad als de coalitiefracties voor voldongen feiten.

De partijpolitieke scheiding der machten

Die partijpolitieke vervlechting van kabinetten en coalitiefracties roept vragen op over wat je tot welke macht moet rekenen. Het centrum van de macht wordt gevormd door het kabinet. Maar de Tweede Kamer valt in feite in twee blokken uiteen.

Je hebt de coalitiefracties die innig zijn vervlochten met het kabinet. Zo innig dat coalitiefracties regelmatig in vertrouwen worden ingelicht, aldus minister Schouten in de notulen van de ministerraad. Kamerleden uit die fracties hebben dus ook een informatievoorsprong.

En je hebt de oppositiefracties, die vaak tegenover het kabinet staan. Ze zijn in de minderheid en hebben dus nooit voldoende stemmen om iets af te dwingen. Ze willen wel controleren, maar hebben niet de macht om te controleren. En ze hebben dus ook nog een informatieachterstand.

Waar ligt dan die scheiding der machten?

Eigenlijk laat zo’n beschrijving al zien dat die scheiding dwars door de Tweede Kamer heen loopt. Aan de ene kant hebben we de regering, waartoe we niet alleen het kabinet, maar ook de regeringsfracties moeten rekenen. En tegenover die macht staat de tegenmacht van de oppositie. En het belangrijkste kenmerk van die tegenmacht is dat ze nauwelijks macht heeft.

Waar ligt de oplossing?

Het begin van een oplossing wordt door Tjeenk Willink gegeven, waar hij zegt dat het de Kamer is die moet veranderen. De macht kan de tegenmacht niet organiseren, dat moet de tegenmacht zelf doen. Door zichzelf onafhankelijker te maken van de macht.

Het is daarom ook een beetje onzinnig veel van Rutte te verwachten. Want als hij wederom premier wordt, dan is het organiseren van die tegenmacht niet aan hem. Het is aan de Tweede Kamer om de macht die ze in potentie heeft naar zich toe te trekken. En, Jesse, daarbij zullen niet de Kamerleden die graag vriendjes met Rutte willen worden de hoofdrollen toebedeeld krijgen.

Meer dualisme en tegenmacht, hoe dan?

Bij elk voorstel voor meer dualisme en tegenmacht moeten we bedenken dat een volgend kabinet zal proberen de machten weer effectief met elkaar te vervlechten. Alles om haar agenda uit te voeren. Het is daarom vooral aan de Kamer die tegenmacht in stand te houden.

Een veelgenoemd voorstel is het regeerakkoord op hoofdlijnen. Daar is iets voor te zeggen, omdat het meer ruimte laat aan de Kamerfracties om onderdelen in te vullen. Dat wil zeggen, aan de Kamerfracties die onderdeel zijn van de coalitie. Het verschuift de macht, binnen de regeringssamenwerking, van kabinet naar coalitiefracties. Maar het verbetert de tegenmacht niet. Want de oppositiefracties staan nog net zo buitenspel als nu.

In de uitzending van Nieuwsuur van 29 april stelde Bram van Ojik voor, laat het regeerakkoord een akkoord zijn tussen de ministers van de coalitiepartijen. Dat wil zeggen dat Kamerleden het niet onderschrijven. Dat geeft ze een onafhankelijker positie ten opzichte van het kabinet. Een interessant voorstel, maar het kent een zelfde zwakte als de suggestie van hoogleraar Voermans in dezelfde uitzending. Schaf het wekelijkse coalitieoverleg af, zegt hij. Daar had Rutte ook al aan gedacht.

Het zwakke aan die voorstellen is dat het moeilijk is ze vol te houden. Want als het er voor het kabinet om spant is extra ‘afstemming’ zo georganiseerd. En als het erop aankomt zullen partijen er alles aan doen om Kamerleden te bewegen met hun ministers mee te stemmen. En onze kamerleden zijn, door gebrek aan eigen achterban, zeer afhankelijk van hun partij.

Een ander idee zou zijn om alle partijleiders in de Tweede Kamer te houden, misschien met uitzondering van de minister-president. Het model Bolkenstein. Het voordeel daarvan is dat het zwaartepunt van de politieke autoriteit meer in de Kamer komt te liggen. Bovendien is daarmee zo goed als verzekerd dat dat zal gelden voor de duur van de kabinetsperiode. Bijkomend voordeel: niemand hoeft met Rutte in een kabinet te gaan zitten.

Het minderheidskabinet

Maar het beste voorstel voor meer dualisme en tegenmacht lijkt toch het minderheidskabinet te zijn. In de openbaar gemaakte notities van de verkenners Ollongren en Jorritsma stond te lezen dat Rutte het niet wil. Dat is een goed teken. Want hij ziet dat dat moeilijker regeren is en dat is ook wel een beetje het idee.

Een minderheidskabinet dwingt de Tweede Kamer tot een drastische heroriëntatie. Want het verschuift de macht naar de Kamer. Het kabinet zal daar tenslotte altijd op zoek moeten naar meerderheden voor haar agenda. Dat biedt oppositiepartijen de mogelijkheid om serieus te worden genomen en geeft hun voorstellen kans van slagen. Tegelijkertijd geeft het Kamerleden van coalitiepartijen de vrijheid om ook hun controlerende taak uit te voeren. De harde scheiding tussen oppositie- en coalitiefracties verdwijnt ook, waardoor de Tweede Kamer in z’n geheel weer kan opereren als tegenmacht van het kabinet. Nog een voordeel: de achterkamertjes overleggen tussen kabinet en coalitiefracties worden van secundair belang, omdat ze geen meerderheid meer garanderen. Het debat zal zich daardoor meer in de Tweede Kamer moeten afspelen. Dat is winst voor de democratie.

Bovenal dwingt een minderheidskabinet, in de woorden van Tjeenk Willink, de controleur (de Kamer) tot verandering. Een verandering waar overigens niet alleen grote woorden over een andere bestuurscultuur voor nodig zijn, maar ook de moed om tot daden over te gaan.